Контролирующие органы российской федерации. Государственный контроль и государственный надзор

В начале 1990-х годов вслед за либерализацией экономики последовала отмена
множества запретов и препон, мешавших
частной инициативе в сфере предпринимательства и хозяйственной деятельности. Однако правительство, занятое глобальными реформами и уверовавшее во
врожденную способность рынка к саморегуляции, по существу выпустило из рук
многие контрольно-надзорные функции.
По мере расширения российской рыночной стихии, которая не спешила обуздывать себя самое, все сильнее стала
ощущаться необходимость в создании
надежного государственного регулирующего механизма. Однако долгое время
государство продолжало довольно вяло
участвовать в этом процессе.

В середине 1990-х федеральные ведомства вместе с органами власти субъектов
Федерации и местного самоуправления все
же приняли на себя инициативу регулирования, однако начавшийся процесс
регламентации зашел слишком далеко.
За короткое время в результате их нормотворческой деятельности, особенно усилившейся во второй половине десятилетия,
было воздвигнуто огромное количество
прочных административных барьеров на
пути субъектов хозяйственной деятельности. По признанию безымянных авторов
правительственного доклада «О практике
применения нормативных правовых актов,
направленных на снятие административных барьеров в экономике»1, в 2000 году
«…общие затраты предпринимателей
на преодоление административных барьеров составляли от 18 до 19 миллиардов рублей в месяц, или около 10 процентов розничного товарооборота (каждый десятый
рубль потребителя оплачивал преодоление
административных барьеров торговлей
и промышленностью)».

Указ Президента РФ от 29 июня 1998 года «О мерах по устранению
административных барьеров при развитии предпринимательства» по существу
лишь констатировал сложившуюся ситуацию, но не способствовал ее исправлению
в условиях последовавшей вскоре финансовой и политической дестабилизации.

К практическим шагам по ослаблению административного пресса правительство приступило в конце 2000 года,
начав с создания межведомственной Комиссии по устранению административных ограничений в предпринимательстве
и оптимизации расходов федерального
бюджета на государственное управление.
Затем последовало принятие нескольких
федеральных законов, упростивших разрешительные и контрольно-надзорные
процедуры: «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (08.08.2001),
«О государственной регистрации юридических лиц» (15.02.2002), «О лицензировании отдельных видов деятельности» (11.02.2002), «О техническом
регулировании» (01.07.2002).

Появление данных законов диктовалось необходимостью упорядочения
и унификации административных норм
и требований. (Для примера: до 2001 года
регистрация юридических лиц регулировалась более чем 50 федеральными нормативными правовыми актами не считая
множества таких же документов регионального и местного уровня.)

Тем не менее до настоящего времени
остается ряд важных нерешенных проблем.
Например, тот же закон «О государственной регистрации…» оставил открытым вопрос о введении в действие схемы регистрации юридических лиц по «принципу
одного окна», т. е. о совершении всех регистрационных действий в одном месте (такая схема уже реализована на практике
в Республике Татарстан и в Приморском
крае). Буква закона не препятствует введению этой схемы, но вместе с тем не содержит требования о ее внедрении. Фактически камнем преткновения остается
внутренняя несогласованность законодательства, осложняющая взаимодействие
регистрирующих и налоговых органов,
а также органов Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Государственного комитета по статистике и банков.

В сфере лицензирования больной
проблемой остается неразграниченность
полномочий между Федеральными органами исполнительной власти и аналогичными органами субъектов Федерации.
В соответствии с законом «О лицензировании…» последним передаются полномочия по лицензированию только после
решения Правительства РФ либо по соглашению с федеральными органами
исполнительной власти. До последнего
времени центр крайне неохотно отдавал
регионам указанные полномочия. Ими
поделились всего три министерства:
Минэкономразвития с 71 субъектом РФ
лишь по одному виду деятельности, Минздрав - с 89 субъектами по трем видам
и Минкультуры-с четырьмя субъектами
по одному виду. Кроме того, некоторые
федеральные органы исполнительной
власти, осуществляющие лицензирование, не имеют своих территориальных отделений, и напротив, территориальные
органы отдельных ведомств (например,
региональные инспекции государственного энергетического надзора) не обладают статусом органов исполнительной
власти. Как следствие, соискатели лицензий вынуждены обивать пороги московских учреждений.

Остается далеким от совершенства
список лицензируемых видов деятельности. Согласно анализу 30 писем региональных органов исполнительной власти, поступивших Правительству РФ
после вступления в действие закона
«О лицензировании…», этот список необоснованно расширен, поскольку немало видов деятельности регулируются при
помощи иных способов - государственного контроля и надзора, системы государственной регистрации и сертификации. Тем самым возникает противоречие
со ст. 4 закона «О лицензировании…».

В противоречие с данным законом
(ст. 13) вступает и сохранение у различных контролирующих инстанций (должностных лиц органов внутренних дел,
федеральных органов налоговой полиции, федерального антимонопольного органа, органов государственной
инспекции по торговле, качеству товаров
и защите прав потребителей) неоправданно широких полномочий, касающихся проверки не только наличия лицензии, но и соблюдения лицензионных
требований и условий.

Стоимость получения самих лицензий на практике многократно превышает
установленную законом (1 300 рублей).
Общие затраты на них, включая платные
услуги за консультации, проверку правильности оформления и т. п., колеблются от 5 000 до 200 000 рублей (в поборах особенно усердствуют инспекции
государственного энергетического надзора бывшего Минтопэнерго, взимающие 90 000 рублей только за освидетельствование каждого вида лицензируемой
деятельности по хранению, переработке
и транспортировке нефти, газа и продуктов их переработки).

Надежды на упорядочение системы
контрольно-надзорных органов в наибольшей мере связывались с законом
от 8 августа 2001 года «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)».
Однако они оправдались далеко не
полностью. Закон на первых порах способствовал лишь некоторому снижению
инспекционных нагрузок в расчете на одно малое предприятие. В первой половине 2002 года количество инспекций сократилось на 21 процент по сравнению
с таким же периодом предыдущего года,
а во второй половине - соответственно
на 27 процентов. Общее сокращение было достигнуто главным образом за счет
уменьшения числа проверок, проводимых инспекторами Государственной противопожарной службы после ее реорганизации и передачи в ведение МЧС
(в два раза за 2002 год по сравнению
с 2001 годом) и Российской транспортной инспекцией Минтранса РФ (примерно на четверть). Вместе с тем зафиксировано увеличение активности
Государственного надзора за связью и информацией в РФ (количество плановых
инспекций возросло на 56,6 процента, внеплановых - на 88,6 процента).
По данным, поступившим из 20 регионов, в четырех из них среднее число
инспекций увеличилось.

В целом невысокая отдача от применения указанного закона в значительной степени является следствием ограниченности сферы его действия. Закон
не был нацелен на структурную модернизацию контрольно-надзорной системы, которая предусматривала бы создание постоянно действующих органов
с четко прописанными функциями, исключающими дублирование. Поэтому
в нем отсутствует закрепленный перечень органов государственного контроля и надзора, что дало основание некоторым ведомствам игнорировать его
положения и руководствоваться только
«своими» законодательно-нормативными актами. Например, очень часто органы внутренних дел, особенно на местах,
опираются лишь на законы «О милиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности», полагая, что действие закона «О защите прав юридических лиц…»
не относится к их компетенции.

Закон «О защите прав юридических
лиц…» достаточно четко регламентирует
саму процедуру проведения контрольно-надзорных мероприятий, устанавливает права юридических лиц и, в частности, ограждает их от взимания платы
за проведение контрольных проверок.
Вместе с тем он содержит множество исключений из сфер его применения. Согласно п. 3 ст. 1 данного закона, его действие не распространяется на отношения, связанные с осуществлением налогового, валютного и бюджетного
контроля; банковского и страхового
надзора, а также других видов специального государственного контроля
за деятельностью юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей
на финансовом рынке; транспортного
контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную
границу РФ, а также в стационарных
и передвижных пунктах на территории РФ); государственного контроля
(надзора) администрациями морских,
речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов
на территориях указанных портов; таможенного контроля; иммиграционного
контроля; лицензионного контроля;
контроля безопасности при использовании атомной энергии; санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля
в пунктах перехода Государственной
границы РФ; контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии
с законодательством РФ, а также особо
важных и режимных объектов, перечень
которых устанавливается Правительством РФ; оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора
и правосудия; государственного метрологического контроля (надзора).

Даже в пределах довольно ограниченной сферы действия упомянутого закона,
в первую очередь акцентирующего внимание на правах юридических лиц по отношению к контролирующим органам, он не
сумел существенно исправить ситуацию
с дублированием функций существующих
контрольно-надзорных органов. Анализ,
проведенный российским экспертом
А. Е. Шаститко для Минэкономразвития и
представленный в июле 2002 года в виде
доклада «Дублирование в деятельности
органов государственного контроля»,
указывал на существование острой проблемы в этой области. В докладе выявлено
наличие чрезмерного, избыточного дублирования контрольных функций, которыми законодательно наделены различные контрольно-надзорные инстанции.
Почти у всех из них, за небольшими исключениями (органы, ответственные
за исполнение федерального бюджета;
Федеральная инспекция труда, Государственная семенная инспекция; органы, осуществляющие государственный надзор
и контроль в области мелиорации земель
и некоторые другие), обнаружились дублирующие полномочия, не относящиеся к основному профилю деятельности.
Причем у некоторых из них таких полномочий насчитывается около десятка,
а иногда и более (милиция; органы и войска пограничной службы; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы; органы, осуществляющие
государственный геологический контроль; органы, осуществляющие государственный контроль за использованием
и охраной водных объектов; органы,
уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда;
органы рыбоохраны и др.).

В декабре 2002 года Минэкономразвития РФ представило доклад «Инвентаризация функций, оценка структуры,
численности работников и уточнение порядка финансирования органов (организаций), осуществляющих государственный контроль (надзор)». Его выводы
оказались неутешительны:

«На законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования
органов государственного контроля
(надзора).

Не определена экономическая целесообразность существования каждого
конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий
по контролю.

Разделение объектов контроля между
контролирующими организациями проведено нечетко. На практике это приводит к многократному дублированию
функций (в том числе дублированию
не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали - между структурами разных уровней одного и того же
ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами,
наделяемыми полномочиями по контролю), что увеличивает административную нагрузку на предпринимательский
сектор»2.

Озабоченность правительства вызывает стремление контрольно-надзорных
органов в условиях ограниченности госбюджета к привлечению внебюджетных
источников финансирования посредством оказания платных услуг различным
организациям, в том числе и подконтрольным хозяйствующим субъектам. Такая практика в последние годы получает
все большее распространение. Подобные
отношения ставят под сомнение эффективность самого контроля, создавая к тому же предпосылки для «административного рэкета».

В отсутствие специализированного и
законодательно закрепленного перечня
органов исполнительной власти, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, наиболее полными можно считать сведения, приведенные в Кодексе
РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года. Такими органами являются:

1. Органы внутренних дел (милиция)
2. Органы и учреждения уголовноисполнительной системы
3. Налоговые органы
4. Органы, ответственные за исполнение федерального бюджета
5. Таможенные органы
6. Органы и войска пограничной
службы
7. Военные комиссары
8. Федеральная инспекция труда и
подведомственные ей государственные
инспекции труда
9. Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы
10. Органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор
11. Органы, осуществляющие государственный карантинный фитосанитарный контроль
12. Органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений
13. Органы, осуществляющие государственный контроль за химизацией
и использованием химических веществ в
сельском хозяйстве
14. Органы, осуществляющие государственный контроль за качеством
и рациональным использованием зерна
и продуктов его переработки

15. Государственные семенные инспекции

16. Органы, осуществляющие государственный надзор и контроль в области мелиорации земель

17. Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель

18. Органы, осуществляющие государственный геологический контроль

19. Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов

20. Органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты
лесного фонда

21. Органы охраны территорий государственных природных заповедников
и национальных парков

22. Органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования
использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания

23. Органы рыбоохраны

24. Органы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды

25. Органы, осуществляющие государственный экологический контроль

26. Органы государственного энергетического надзора

27. Органы государственного горного
и промышленного надзора

28. Органы, осуществляющие государственный контроль за безопасностью
взрывоопасных производств

29. Органы, осуществляющие государственное регулирование безопасности при использовании атомной
энергии

30. Органы, осуществляющие государственный пожарный надзор

31. Органы, осуществляющие государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других
видов техники

32. Органы российской транспортной инспекции

33. Органы автомобильного транспорта

34. Органы морского транспорта;

35. Органы внутреннего водного транспорта

36. Органы государственной инспекции по маломерным судам

37. Органы железнодорожного транспорта

38. Органы, осуществляющие государственное регулирование в области
авиации

39. Органы единой системы организации воздушного движения Российской
Федерации

40. Органы, осуществляющие государственный надзор за связью и информатизацией

41. Органы, осуществляющие контроль за обеспечением защиты государственной тайны

42. Органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации

43. Органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг

44. Федеральный антимонопольный
орган, его территориальные органы

45. Органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей

46. Органы, осуществляющие государственный контроль за производством
и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

47. Органы, осуществляющие государственный контроль за соблюдением
порядка ценообразования

48. Органы стандартизации, метрологии и сертификации

49. Органы государственного статистического учета

50. Органы, осуществляющие федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием,
обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней

51. Органы государственной жилищной инспекции

52. Органы государственного архитектурно-строительного надзора

53. Органы, осуществляющие государственный контроль за соблюдением
правил охраны и использования объектов культурного наследия

54. Органы, осуществляющие государственный геодезический надзор, а также государственный контроль в области наименований географических объектов

55. Органы регулирования естественных монополий

56. Органы валютного контроля

57. Органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц.

М. Р. Юсупов

Перечень контрольно-надзорных органов

ОСНОВНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, КОТОРЫЕ УПОЛНОМОЧЕНЫ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ, НАДЗОР НАД СУБЪЕКТАМИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

Федеральная налоговая служба РФ
Министерство внутренних дел РФ
Федеральная таможенная служба РФ
Государственная противопожарная служба МЧС России
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека РФ
Пенсионный фонд РФ
Федеральная служба по труду и занятости РФ
Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) РФ
Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) РФ
Федеральная антимонопольная служба РФ
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора или Росфиннадзор РФ
Лицензирующие структуры, выдавшие лицензию на определенный вид деятельности; наделены правом проверки в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 08.08.2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

ПЕРЕЧЕНЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА МОСКВЫ И ПОДВЕДОМСТВЕННЫХ ИМ ОРГАНИЗАЦИЙ, УПОЛНОМОЧЕННЫХ НА ПРОВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА):

Департамент потребительского рынка и услуг города Москвы.
Департамент имущества города Москвы.
Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.
Департамент продовольственных ресурсов города Москвы.
Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы.
Департамент образования города Москвы.
Департамент здравоохранения города Москвы.
Департамент земельных ресурсов города Москвы.
Департамент физической культуры и спорта города Москвы.
Департамент транспорта и связи города Москвы.
Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы
Государственная инспекция города Москвы по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Главное управление государственного финансового контроля города Москвы.
Государственная жилищная инспекция города Москвы.
Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы.
Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы.
Комитет ветеринарии города Москвы.
Объединение административно-технических инспекций города Москвы.
Объединенный эколого-технологический и научно-исследовательский центр по обезвреживанию радиоактивных отходов и охраны окружающей среды ГУП МосНПО «Радон».
Префектуры административных округов города Москвы.
Комитет государственного строительного надзора города Москвы.
Управы районов города Москвы.
Главное управление МЧС России по г.Москве.

Государство есть не что иное, как целостная система, функционирующая на основе человеческой деятельности. Другими словами, каждую в отдельности державу необходимо рассматривать комплексно, чтобы понять её функционал и, что самое важное, цель существования. При этом все без исключения люди являются маленькими элементами этой громоздкой структуры. Их деятельность регулируется правом, что в современном мире есть нормой. Однако наличие одних лишь официальных правил поведения не всегда удачно сказывается на человеческой работе. Суть в том, что право было изобретено для координации общества с целью выполнения им определенных функций. Сегодня эта догма известна практически всем и каждому, однако данный факт не мешает некоторым индивидам нарушать установленный порядок вещей. Поэтому государство, если рассматривать его как целостный механизм, осуществляет контроль в тех или иных отраслях современной жизнедеятельности общества. Хорошо это или плохо - ответить довольно сложно. Но в любом случае отношение к такому положению вещей не исключит существования специальных контрольных органов. В Российской Федерации подобные ведомства сегодня эффективно функционируют и выполняют все ставящиеся перед ними задачи. Но тут возникает вопрос: "Какие вообще государственные контролирующие и надзорные органы в нашей стране существуют?"

Что такое надзор?

Система власти разделена на три ветви. Элементами подобной структуры есть ведомства законодательного, судебного и исполнительного типа управления. Органы последнего вида являются реализаторами государственной политики и, что самое важное, функций державы. Иными словами, через исполнительную власть Россия выдвигает и обеспечивает свои интересы. Наряду с этим, данные органы осуществляют надзор во вверенных секторах. Надзор в данном случае представляет собой вид официальной деятельности, которая направлена на обеспечение режима законности в определенных сферах. Довольно часто представленный вид работы отождествляют с контролем, хотя эти понятия характеризуют абсолютно разные типы деятельности. И все же контролирующие органы РФ, список которых будет представлен далее, часто путают с надзорными, что является теоретической проблемой.

Понятие контроля

Наличие контрольно-надзорных органов в современной России не дает возможности полностью уравнять термины «надзор» и «контроль». В обоих случаях осуществляется разная по своей сути деятельность, направленная на достижение определенных целей. Контроль, в свою очередь, есть частью системы управления в целом. Его осуществляют путем наблюдения для оптимизации деятельности конкретного объекта. В противовес не есть формой обеспечения законности. Он существует для повышения эффективности определенных структур.

Как оба типа деятельности соотносятся между собой?

Контрольно-надзорные органы РФ, список которых будет представлен далее, в процессе своей деятельности реализуют разные задачи. С одной стороны, их работа направлена на обеспечение законности деятельности определенных субъектов, с другой - они контролируют данных субъектов для повышения эффективности их существования и выполнения ими определённых функций. Но тут необходимо провести важную черту. Надзор является деятельностью по отношению к иным, не входящим в структуру определенного органа субъектам. В свою очередь, контролироваться могут лишь внутренние подразделения определенных ведомств. Этот факт есть ключевым моментом, которые характеризует взаимосвязь двух представленных типов деятельности.

Контрольно-надзорные органы государственной власти

На сегодняшний день в России существует целая система органов представленного в статье типа. Их деятельность осуществляется в строгих законодательных рамках, которые устанавливаются Конституцией и другими нормативными актами нашего государства. Ключевыми принципами, на которых основана деятельность контрольно-надзорных органов, являются:

законность;
гласность и профессионализм;
справедливость;
самостоятельность и независимость.

Довольно значимым есть также принцип социальной ориентированности. Его наличие говорит о том, что надзорные органы РФ, список которых представлен в статье, осуществляют свою деятельность для общества и с учетом его непосредственных интересов. Эффективность выполнения задач представленными ведомствами обусловлена наличием специального законодательства. То есть работа надзорных органов осуществляется как на основе общеправовых, так и специальных юридических норм. Это также говорит о наличии уникальных полномочий у представленных в статье ведомств.

Надзорные органы РФ: права, полномочия

Деятельность упомянутых в статье ведомств строится на «трех китах», а именно: своевременности реагирования, приоритета корректирующего вмешательства и беспрепятственности выполнения задач. Эти моменты вполне можно охарактеризовать как специальные принципы деятельности контрольно-надзорных органов. Но реализация данных положений возможна лишь в особых условиях, которые обеспечивают специальные полномочия. Правовой статус контрольно-надзорных органов закреплен в актах отраслевого законодательства, то есть положениях и законах, непосредственно регулирующих деятельность той или иной структуры. К числу общих полномочий можно причислить:

разработку и реализацию политики в определенной сфере;
осуществление контроля и надзора в пределах компетенции;
принятие соответствующих административных мер влияния по отношению к субъектам, нарушающим установленный законодательством режим;
предоставление отчетности о проведённой работе вышестоящим органам.

Безусловно, представленные полномочия не являются исчерпывающими. Они лишь показывают широту деятельности контрольно-надзорных органов России. Иные особенности правового статуса каждого в отдельности ведомства закрепляются в отраслевом законодательстве.

Перечень контрольно-надзорных органов

Жизнедеятельность государства зависит от эффективности работы в той или иной отрасли. Поэтому список контролирующих органов довольно велик, потому что страна осуществляет координацию большинства известных на сегодняшний день сфер работы. Главными отраслями, в которых реализуется государственный контроль, являются:

здравоохранение, культура, образование;
государственное управление;
социальная защита, промышленность, экономика и торговля;
связь, информация.

При этом большинство органов на сегодняшний день расширяют свою компетенцию и структуру, что обусловлено появлением новых, ранее не существовавших общественных отношений в тех или иных сферах человеческой деятельности. Таким образом, в статье мы рассмотрим наиболее важные контрольно-надзорные органы РФ. Список данных ведомств включает следующие структуры:

Министерство энергетики РФ.
Министерство связи и массовых коммуникаций.
Федеральная РФ.
и Министерство экономического развития Российской Федерации.
Правоохранительные органы государства.

Как уже указывалось ранее, представленный список контрольно-надзорных органов не есть исчерпывающим. Упомянутые выше ведомства осуществляют координацию в наиболее приоритетных отраслях деятельности государства и населения России.

Энергетика и связь

Контрольно-надзорные органы РФ, список которых представлен в статье, содержат в своей структуре специальные ведомства, которые реализуют координацию деятельности в сфере энергетики и связи. В первом случае мы говорим о Министерстве энергетики России. Данный орган осуществляет обследование эффективного использования ресурсов в РФ. То есть производит контроль ведомств и их годового уровня потребления энергоресурсов.

В свою очередь, на Минсвязь возлагаются полномочия по надзору за соблюдением требований и нормативных правил, соответствующих государственному стандарту. Данная работа осуществляется путем координирования оборота сертифицированных работ, услуг и т. п.

Финансы и экономика

В финансовой сфере нашего государства основная деятельность ведется Министерством финансов, экономического развития, ФНС, а также Счетной палатой. Каждый представленный орган реализует пакет собственных полномочий по определенной линии работы.

К примеру, ФНС следит за соблюдением налогового законодательства, а также процессом своевременности отчислений в бюджет государства. Министерство финансов и Министерство экономического развития осуществляют контрольно-надзорную деятельность в секторе валютных операций, использования бюджетных средств, аудиторской деятельности, ценообразования, деятельности всего хозяйственного сектора и т. д. Схожие с ФСН функции имеет Счетная палата.

Деятельность правоохранительных ведомств

В сфере обеспечения правопорядка и безопасности государства и его населения также действуют специальные контрольно-надзорные органы РФ. Полный список подобных ведомств невелик и включает в себя Министерство внутренних дел, Федеральную службу безопасности и Прокуратуру.

Функционал этих органов является наиболее широким. Весь массив их полномочий распространен на всех граждан РФ, а также предприятия и организации вне зависимости от формы собственности или структуры. К тому же надзор представленных ведомств в некоторых случаях принимает форму расследований, приводящихся по факту наиболее грубых нарушений действующего законодательства.

Вывод

Итак, контрольно-надзорные органы РФ, список которых представлен в данной статье, выполняют важные функции, осуществление которых производится во благо нашего государства и его населения.

В коллективном исследовании «Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации» Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации / Коллектив авторов; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. - М.: Изд.дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. - С. 19. контрольно-надзорные функции в Российской Федерации государственных органов исполнительной власти распределяют в соответствии с их следующей системой: 1) Правительство РФ; 2) иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) совместно с их территориальными органами; 3) главы (высшие должностные лица) субъектов РФ (губернаторы, главы администраций); 4) правительства субъектов РФ; 5) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

1. Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров государственными органами исполнительной власти, руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль (Ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

2. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 установлена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство), которая подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций.

Федеральное министерство и федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору. Федеральное министерство, помимо функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное агентство осуществляет функции по предоставлению государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, проведения борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

В настоящее время действуют следующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную функцию.

2.1. Федеральные министерства и федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы, подведомственные этим федеральным министерствам (МВД, ГИБДД или Госавтоинспекция), МЧС России, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по финансовому мониторингу).

2.2. Федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (Федеральная миграционная служба, Государственная противопожарная служба МЧС России, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финасово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по труду и занятости; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор); Федеральная служба государственной статистики (Росстат); Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная антимонопольная служба и ряд других. 3. Отдельные элементы правового статуса глав субъектов РФ (губернаторов и др.) сходны с элементами правового статуса Президента РФ, хотя и осуществляются на разных уровнях. Однако они в отличие от Президента РФ не выполняют ряда особых функций, кроме того, во многих конституциях (уставах) субъектов РФ главы субъектов в отличие от Президента РФ названы главами исполнительной власти. 4. Правительства субъектов РФ (администрации субъектов РФ) решают общие вопросы управления, если они не относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти. К контрольным полномочиям высших исполнительных органов субъектов РФ можно отнести следующие: обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ (в том числе разрабатывают проект бюджета и программ социально-экономического развития субъекта РФ, отчет об их исполнении); формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ, в частности контрольных (по предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст.72 Конституции РФ), а также по предметам ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Необходимо отметить, что количество федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г., возросло по сравнению с общим количеством упраздненных органов, что, по мнению О.В. Павлова «затрудняет деятельность подконтрольных объектов (физических и юридических лиц)» Павлов О.В. Конституционно-правовой статус контрольно-надзорных органов Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юр. наук. - М., 2007. - С.16.. В связи с этим актуальным представляется максимальное сокращение количества органов, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в отношении одного объекта, а также повышение гарантий прав физических и юридических лиц при проведении контрольно-надзорной деятельности.

В 2012 г. основные количественные показатели, характеризующие контрольно-надзорную деятельность остались приблизительно на том же уровне, что и в 2011 г. (табл. 1).

Таблица 1. Отдельные количественные показатели контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в 2011-2012 гг. Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 48.

* В 2012 г. в системе статистического учета контрольно-надзорной деятельности произошли следующие существенные изменения: отказ от учета в общем числе контрольно-надзорных мероприятий административных расследований; создание отдельной системы учета лицензионного контроля; изменение перечня показателей, в том числе введение показателей, характеризующих ущерб от деятельности поднадзорных субъектов.

На основании анализа оценки масштабов контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти можно сделать выводы об изменении структуры контрольно-надзорных органов и перераспределении полномочий между ними, а также между различными уровнями власти; о наличии тенденции к снижению административной нагрузки на объекты контроля путем уменьшения количества проверок.

Среди значительных изменений в выбранной группе отдельных показателей следует отметить:

Сокращение количества проверок на муниципальном уровне на 30%;

Сокращение финансирования контрольных полномочий на региональном уровне на 43%,

Снижение охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проведены проверки на 32%.

Если первые два изменения связаны с региональной и муниципальной статистикой, к качеству которой следует относиться с определенными допущениями, то снижение доли подконтрольных субъектов объясняется исключением из статистики лицензионного контроля.

Можно предположить, что при дополнении анализа данными о лицензионном контроле ситуация в 2012 г. еще в большей степени приблизится к 2011 г. Иными словами, основные выводы о деятельности контрольно-надзорных органов остаются неизменными: общее количество проверок составляет примерно 2,8 млн.ед.; подавляющее большинство проверок сосредоточено на уровне федеральных контрольно-надзорных органов; плановые проверки охватывают примерно половину проверочной работы контрольно-надзорных органов; в случае проведения проверки примерно в 60% случаев выявляются нарушения; если у проверяемого субъекта выявляются нарушения, то их выявляется в среднем 5 ед.

Значимая новация статистического учета 2012 г. состоит в начале сбора значений показателей, характеризующих нанесение ущерба поднадзорными субъектами. Всего контрольно-надзорными органами всех уровней зарегистрировано лишь 159,2 тыс. случаев причинения поднадзорными субъектами вреда (табл. 2), при этом 9 % случаев выявлено федеральными контрольно-надзорными органами; 88% случаев связано с причинением вреда жизни и здоровью граждан.

Таблица 2. Количество случаев причинения вреда поднадзорными субъектами по уровням власти Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 50.

Следует отметить, что нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда и в связи с причинением вреда выявлены (при проверках федеральными органами исполнительной власти) всего у 163,4 тыс. и 20,7 тыс. проверенных подконтрольных субъектов, что составляет только 16% и 2% соответственно от общего количества проверенных подконтрольных субъектов, у которых выявлены нарушения. На основании полученных данных можно сделать вывод о том, что система контрольно-надзорной деятельности ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения иных требований, которым присвоен статус «обязательных».

Среди федеральных органов исполнительной власти максимальное количество 121 тыс. или 77% от всех выявленных случаев причинения вреда, зарегистрировано МЧС России, 12,7 тыс. или около 8% МВД России и 11,6 тыс. или около 7% - Роструд.

Подавляющая часть проверок (80%) проводится федеральными органами исполнительной власти. Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в 2012 г., как и в 2010-2011 гг., наиболее активно контрольно-надзорную деятельность осуществляли МЧС России, Роспотребнадзор, ФНС России, Ростехнадзор и Роструд (рис. 2 и рис. 3).

Рис. 2. Федеральные органы исполнительной власти - лидеры по количеству проведенных проверок (тыс.) Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 54.

Рис. 3. Федеральные органы власти - лидеры по доле проверок Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 54.

В среднем выявлением нарушений оканчивалось 55% проверок федеральных органов исполнительной власти. В рамках проверки одного подконтрольного субъекта в среднем выявляется 4,2 нарушения, однако для некоторых органов власти этот показатель существенно превышает средний (например, Роспатент - 14,2%, Ростехнадзор - 14%).

В среднем один сотрудник контрольного органа проводит в год 18 проверок, однако в отдельных органах количество проведенных проверок существенно отклоняется от среднего (например, на сотрудника Росаккредитации припадает 78 проверок, Роструда - 49, МЧС - 39, а Росприроднадзор - 0,2, Минфин - 0,6, Роспатент - 1,6 проверок).

Наиболее популярным видом административного наказания является административный штраф (88%) и предупреждение (9%) (табл. 3).

Таблица 3. Виды накладываемых административных наказаний Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 63.

Основным показателем результативности любого контрольно-надзорного мероприятия является подтверждение оснований его проведения. Так как внеплановые проверки носят исключительный характер, их уровень результативности должен быть в большей степени выше, нежели других контрольно-надзорных мероприятий.

На практике только у четверти федеральных контрольно-надзорных органов в 2012 году более 50% правонарушений, выявленных по итогам проведения контрольно-надзорных мероприятий, обнаружены в результате проведения внеплановых проверок: Росаккредитация - 100% внеплановых проверок, ФМС России - 98%, ФТС России - 77%, Минкультуры России - 72% и ФАС России - 72%, Росфиннадзор - 53%. При этом высокая результативность большей части указанных органов связана с долей внеплановых проверок в их контрольно-надзорной деятельности, которая колеблется от 75% до 100% Там же. - С. 75..

И, наконец, в среднем более 60% проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения, заканчиваются возбуждением дел об административном правонарушении.

Органы финансового контроля в РФ — это государственные структуры, ответственные за соблюдение требований законодательства в определенных сферах финансовой деятельности. Рассмотрим специфику главных российских органов финансового контроля подробнее.

Органы финансового контроля в РФ

В соответствии с п. 2 Указа Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 некоторые органы власти в РФ получили официальные полномочия по осуществлению государственного финансового контроля. В числе таковых:

Счетная палата РФ;
Центральный банк РФ;
Министерство финансов;
Министерство РФ по налогам и сборам (по итогам административной реформы 2004 года преобразовано в ФНС России, подотчетную Минфину);
Государственный таможенный комитет (после 2004 года преобразован в ФТС, которая стала подотчетна правительству).

Ранее к таким органам относилась и Федеральная служба РФ по валютному и экспортному контролю, однако в 2000 году она была упразднена, а ее функции перешли к Минфину и Минэкономразвития.

В п. 2 указа № 1095 также есть положение, согласно которому государственный финансовый контроль могут осуществлять иные органы, компетентные в вопросах мониторинга поступления и расходования средств в рамках бюджетной системы России.

Таким образом, законодательно установленный перечень структур, осуществляющих финансовый контроль в РФ, не является закрытым.

Органы власти в РФ формируются также на уровне местного самоуправления. В соответствии с положениями ст. 12 Конституции России муниципальная власть отделена от государственной. Так что муниципалитеты могут в пределах своих полномочий формировать собственные органы финансового контроля. Таковыми могут быть, к примеру, городская счетная палата или рабочая группа при совете депутатов.

Определенными полномочиями в сфере финансового контроля могут быть наделены Генеральная прокуратура, МВД, ФСБ — в пределах решения задач, отражающих вовлеченность данных органов в обеспечение законности бюджетных отношений. Финансовый контроль в общем случае не рассматривается как основной профиль деятельности правоохранительных структур, поэтому данное направление деятельности силовиков чаще всего связано с межведомственными коммуникациями.

Как органы финансового контроля взаимодействуют между собой

Итак, органы финансового контроля в РФ могут взаимодействовать между собой.

Выше мы отметили, что деятельность силовых структур в меньшей степени коррелирует с финансовым контролем, чем деятельность ведомств, компетенция которых определена в указе № 1095. И потому МВД и ФСБ, как правило, в рамках выполнения контролирующих функций взаимодействуют с соответствующими профильными органами.

Так, согласно п. 7 разд. II приказа Минфина России, МВД РФ, ФСБ РФ от 07.12.1999 № 89н/1033/717 контрольно-ревизионные органы могут по требованию прокурора либо при издании правоохранительными структурами мотивированного постановления инициировать проверку организации любой формы собственности.

В соответствии с п. 3 приказа Генпрокуратуры РФ и Росфиннадзора от 15.04.2014 № 162/117 органы Росфиннадзора по факту получения мотивированного требования прокуратуры могут проводить проверки организаций, которые являются участниками бюджетных отношений, распоряжаются средствами внебюджетных фондов либо материальными ценностями, находящимися в собственности государства. Проверки, проводимые в рамках взаимодействия Росфиннадзора и Генпрокуратуры, могут также касаться деятельности лиц, осуществляющих валютные операции.

Вполне возможны подобные коммуникации и между ведомствами, не относящимися к силовым структурам. Так, в соответствии с п. 2.1 ст. 2 соглашения ЦБ РФ от 29.06.2010 № 01-15/3182 и ФНС России № ММВ-27-2/5 Центробанк и налоговики могут обмениваться широким спектром сведений, касающихся лиц, взаимодействующих с 1 ведомством и одновременно интересных другому. Например, ЦБ может сообщать ФНС о банках, в отношении которых приняты меры по ограничению осуществления расчетов по транзакциям юридических лиц. В свою очередь, налоговики могут информировать Центробанк о фактах некорректного перевода денежных средств налогоплательщиков в бюджет по вине кредитных организаций.

Другой орган финансового контроля, подотчетный Минфину, — Росфиннадзор. Главный объект проверок данной структуры — финансово-бюджетные процессы, а также валютные операции. Ведомство контролирует, насколько корректно используются средства бюджета РФ, субсидии, субвенции, кредиты, выявляет нарушения в сфере финансово-бюджетного законодательства, пресекает их.

В свою очередь, Росфинмониторинг подчиняется не Минфину, а Президенту РФ. Данный орган финансового контроля осуществляет мониторинг операций, связанных с различными сделками физических и юрлиц с целью выявления каналов финансирования терроризма и иной незаконной деятельности. Также в компетенции Росфинмониторинга — привлечение к ответственности лиц, которые осуществляют запрещенные законом действия в части оборота денежных средств.

Федеральное казначейство, подотчетное Минфину, в части финансового контроля решает задачи, связанные с обеспечением исполнения госбюджета, государственных программ, эффективным расходованием средств, принадлежащих государству. В полномочиях ведомства — применение мер по устранению нарушений законов, регламентирующих пользование бюджетными средствами, а также принятие превентивных мер в отношении лиц, способных нарушать законодательство в области управления бюджетными средствами.

Органы, осуществляющие финансовый контроль в муниципалитетах и регионах

Органы финансового контроля могут формироваться также на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Несмотря на то что государственная и местная власть в РФ в соответствии с Конституцией независимы друг от друга, соответствующие учреждения решают общие задачи, направленные на обеспечение законности распоряжения бюджетными средствами на уровне региона либо муниципального образования.

Основные методы и правовые механизмы, реализуемые на уровне субъектов РФ, в целом схожи с тему, которые применяются федеральными органами финансового контроля. В свою очередь, муниципальные структуры — в силу локальных особенностей бюджетного процесса — могут использовать частные подходы к организации работы. В некоторых случаях полномочия по осуществлению финансового контроля бюджетных отношений на уровне местной власти одновременно осуществляют несколько локальных учреждений, и это закрепляется муниципальными нормативно-правовыми актами.

Часто к процессам на уровне муниципальных бюджетных коммуникаций, касающимся финансового контроля, подключаются субъекты, не имеющие прямого отношения к структурам власти: независимые аудиторы, общественные группы, НКО.

Банк России как контрольный финансовый орган

ЦБ РФ осуществляет финансовый контроль в сфере денежно-кредитных отношений, расчетов, оборота российского рубля и иностранных валют. Главные функции Банка России:

защита рубля от валютных колебаний, обеспечение его достаточной покупательной способности;
повышение эффективности работы российских банков;
обеспечение эффективной работы платежных систем, функционирующих в РФ;
выдача кредитов частным кредитно-финансовым организациям;
регистрация новых банков, выдача и аннулирование банковских лицензий;
внедрение регламентов осуществления банковских операций.

Ключевые задачи, решаемые ЦБ РФ в рамках финансового контроля и сопутствующих ему видов деятельности:

разработка эффективных алгоритмов денежно-кредитной политики;
обеспечение достаточной эмиссии наличных денежных средств, организация их корректного обращения;
выработка сбалансированной политики в части определения величины ключевой ставки;
разработка норм, направленных на повышение эффективности расчетов в рамках различных платежных систем;
моделирование экономических процессов, являющихся фактором государственной денежно-кредитной политики.

Осуществляя финансовый контроль, Банк России стимулирует выполнение участниками денежно-кредитных отношений предписаний, содержащихся в положениях федеральных законов, а также НПА, издаваемых конкретными ведомствами и самим ЦБ РФ.

Эффективный финансовый контроль ЦБ — один из ключевых факторов успешного выполнения отмеченных функций ведомства, так как многие из решений, принятых главным банком государства, требуют корректной реализации уже на уровне частных кредитно-финансовых учреждений. Задача ЦБ — проследить, насколько деятельность банков соответствует данному критерию.

О результатах такой деятельности ЦБ читайте в нашей рубрике «Банк» .

Полномочия ЦБ РФ в области некредитных финансовых отношений

Полезно будет также рассмотреть и такой важный аспект, как осуществление ЦБ РФ финансового контроля в сегментах бизнеса, не связанных с кредитными отношениями. До 2013 года эти контрольные функции выполняло другое ведомство — Федеральная служба по финансовым рынкам. Однако данная структура была упразднена, и полномочия в соответствующей области получил ЦБ.

Некредитные финансовые отношения осуществляются в таких сферах, как:

страховой бизнес;
рынок ценных бумаг;
рынок паевых инвестиционных фондов;
рынок негосударственных пенсионных фондов;
товарные биржи;
рынок услуг кредитных бюро;
рынок жилищных кооперативов;
рынок электронных платежных систем;
рынок микрокредитования.

Деятельность организаций, относящихся к отмеченным сегментам, может потребовать проверок на предмет соответствия не только финансовому законодательству, но и нормам гражданского, налогового права. В этом смысле ЦБ РФ может разделять полномочия по осуществлению мониторинга перечисленных выше структур с другими компетентными органами финансового контроля, такими как ФНС России.

Итоги

За финансовый контроль в РФ отвечает ряд государственных структур - каждая в рамках определенной финансовой сферы и определенных полномочий. Ведущая роль среди них отведена контрольно-счетным и контрольно-ревизионным структурам, а также Центробанку. К числу контрольно-ревизионных структур в т. ч. относятся Минфин, ФНС и Федеральное казначейство. Большинство контролирующих структур федерального уровня имеют аналоги на уровне региона и муниципалитета.