Правовое регулирование государственного управления. Правовые основы государственного управления и необходимость их реформирования Нормативно правовая основа деятельности органов государственного управления

Государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.

Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.

Между тем и само государство, а точнее его деятельность, или государственное управление, нуждается в нормативной регламентации, соответствующем правовом регулировании. Именно в законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной ветвей власти определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствования и повышения эффективности государственного управления. Данные акты, необходимые для правового регулирования государственного управления, и составляют правовую основу института государственного управления . На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления является законодательная форма. Однако на практике это регулирование ведется преимущественно в подзаконном порядке.

Таким образом, конституционно-правовые основы государственного управления – это прежде всего Конституция Российской Федерации, а также законодательные акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и управления.

Федеративный характер современной российской государственности положен в основу принципа двухуровневого законодательства о государственном управлении.

1. Общегосударственное (федеральное законодательство). Сюда относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т.д.), которые так или иначе регламентируют статус и деятельность государственных органов в Российской Федерации.

Правовые акты о государственном управлении могут быть сгруппированы по уровню принятия и юридической силе.

Конституция РФ регулирует государственное управление, определяя закрепленные в ней базовые принципы и положения, относящиеся к основам конституционного строя, правам и свободам человека, федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, институту президентства и другим высшим органам государственной власти – Правительству РФ, Федеральному Собранию РФ, судебной власти, местному самоуправлению. Так, например, статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправлении правосудия.

Федеральные законы . Они могут регулировать:

а) общие вопросы функционирования государственных органов (например, законы о государственной службе: «Об основах государственной службы в Российской Федерации», «О системе государственной службы в РФ»);

б) определять статус и направления деятельности отдельных государственных органов (федеральные законы «О Президенте Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации» и т. д.);

в) специальные виды деятельности государственных органов (федеральные законы «О полиции», «Об основах охраны труда в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.);

г) статус лиц, занимающих различные государственные должности (федеральные законы «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «О статусе судей в Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах» и т. д.).

Указы и распоряжения Президента РФ

В основном с помощью указов регламентируются частные или повседневные вопросы организации работы государственных органов. На основе указов Президента РФ утверждаются: положения об органах исполнительной власти, реестр государственных должностей федеральной государственной службы, порядок назначения на государственные должности государственной службы и присвоения квалификационных чинов, порядок аттестации государственных служащих, структура федеральных органов исполнительной власти и многое другое. Фактически все серьезные изменения в государственном управлении начинаются с указов Президента РФ, например административная реформа в марте 2004 г.

Нормативно-правовые акты Правительства РФ

Правительство издает различные нормативные акты по вопросам государственного управления: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Это могут быть, например, Регламент Правительства РФ, Постановление Правительства РФ «О предоставлении сотрудникам таможенных органов льгот за исполнение должностных обязанностей во вредных условиях», Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств федерального бюджета, и др.

Нормативные акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, включая Постановления Конституционного Суда РФ

2. Региональное (законодательство субъектов Федерации). К этому уровню можно отнести следующие нормативно-правовые акты: конституции или уставы субъектов РФ, законы, принимаемые субъектами РФ для организации работы своих органов государственной власти, указы глав субъектов РФ и т. д. В принципе по своей роли и содержанию они аналогичны федеральным правовым актам, однако действуют только в рамках данного субъекта РФ: например, в Республике Башкортостан существует развернутая система различных нормативно-правовых актов: Конституция РБ, республиканские законы («О Президенте Республики Башкортостан», «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»), Указы Президента Республики Башкортостан, Постановления Правительства Республики Башкортостан по вопросам государственного управления в республике.

Правда, существует и третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управленческой деятельности и примыкающий к первым двум, − муниципальный. Однако, по Конституции РФ, он выведен за пределы государственной власти. В данной работе этот вопрос рассматривается в следующем параграфе.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1) В чем заключается необходимость государственного управления?

2) Что понимается под конституционно-правовыми основами государственного управления?

3) Охарактеризуйте основные виды нормативных актов в системе федерального законодательства по вопросам государственного управления.

4) Раскройте основное содержание регионального законодательства по организации государственного управления в субъектах РФ.

5) Какие еще уровни законодательного регулирования публичного управления Вы знаете?

Тесты для самопроверки

1. Конституция России – это

1) этап управленческих отношений, управленческой деятельности, характерной для современного общества:

2) Разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы государственного управления;

3) нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека гражданина; федеративное устройство; систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

4) законодательные акты, принимаемые профессиональными государственными служащими.

2. Начиная от первых декретов Октября конституционное законодательство России прошло довольно длительную эволюцию:

1) т конституций 1918, 1925 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;

2) от конституций 1920, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;

3) от конституций 1918, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года;

4) от конституций 1918, 1925, 1937, 1978 гг. до Конституции Российской Федерации 1993 года.

3. В какой главе закреплены основы конституционного строя и механизм народовластия?

1) 1 глава;

2) 9 глава;

3) 5 глава;

4) 2 глава.

4. Органы местного самоуправления:

1) входят в систему органов государственной власти;
2) входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) входят в систему органов государственной власти и в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

4) не входят в систему органов государственной власти.

Эффективность функционирования органов местного самоуправления как нам представляется имеет исключительно важное значение в целом для самого государства.

В этой связи, важно отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Поэтому раскрытие вопроса о нормативно-правовых основах оценки эффективности деятельности органов муниципального управления не возможно без изучения правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.

Проанализируем состав правовой базы местного самоуправления. Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления - № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Консультант плюс, 2008

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах - от воинской службы до здравоохранения. К сожалению, во многих из этих законов на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:

• 1. Местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. -М.: Дело, 2005 С.47;
• 2. Местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти 2 . Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства - это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов Силуанов В. Первопроходцы реформы местного самоуправления // Бюджет. - 2009. - №С. 36;
• 3. Муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008 С. 78. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;
• 4. Местное самоуправление - это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления - наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2010. С. 33-34;
• 5. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций -- это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;
• 6. Местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.

Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии -выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формы непосредственной демократии так же делятся на две группы. Первая группа - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.

Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.

Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности, они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Названные в данном законе формы осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без участия детей. В организации местного самоуправления население может использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций, деятельность которых регулируется другими правовыми актами. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ. С. 127

В частности, Федеральными законами - от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 17 июня г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 26 сентября г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Органы местного самоуправления и их должностные лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов местного значения.

Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления.

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сам процесс становления осуществляется крайне сложно и противоречиво, несомненным успехам в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практическая нерешенность вопросов экономического характера. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. С. 39 Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем, занять достойное место в системе рыночных отношений.

Все это обуславливает потребность в дальнейшем совершенствовании системы местного самоуправления, сформированной в Российской Федерации за последнее десятилетие.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований проводится обширная работа по подготовке к внедрению института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этой связи весьма важным становится вопрос о правовой базе оценки деятельности органов местного самоуправления.

Правовые основы института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне установлены статьей 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Нормативно-правовая основа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления также включает в себя:

• 1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
• 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, которым утверждены:

перечень дополнительных показателей, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методика мониторинга;

На практике сложно оценить конечные результаты его деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного государственного служащего по отношению к определенному фактору.

Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев, по которым оценивается результативность деятельности государственных служащих. Если таких критериев будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества индикаторов могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, их недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны государственных служащих, они могут уделять все внимание видам деятельности, которые будут измерены, и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

Одной из проблем, является формализация показателей результативности. Этот процесс важен как для целеполагания и планирования деятельности государственных служащих, так и для оценки результативности и определения уровня вознаграждения. Количественные показатели легче оценивать в ходе мониторинга, кроме того, они обеспечивают объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к подчиненным.

Регламентация организации государственного управления должна учитывать особенности функций и задач, для выполнения и осуществления которых она должна быть приспособлена. В связи с этим трудно представить единый нормативно-правовой акт, которыми полном объеме были бы урегулированы все вопросы управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности. Проблемы подготовки такого единого закона (к°" декса, основ законодательства и др.) неоднократно обсуждались в специальной литературе, на научно-практических конференциях, разнЫ* семинарах. Но очевидным является то, что принятие такого акта нер6" ально, что, однако, не означает отказа от кодификации и систематиза ции законодательства в сфере государственного управления. 300 Глава Характер и организация государственного управления 21 В Концепции административной реформы Украины вполне оборванно подчеркнуто, что «поскольку осуществить кодификацию Н0рм административного законодательства одновременно и в одном акте объективно невозможно, целесообразно осуществить поэтапную кодификацию административно-правовых норм по отдельным отраслям, сферам и институтам. Каждый этап этого процесса может завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или «книг»), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими «Кодексами»1. Действительно, законодательство в сфере организации государственного управления должно регулировать разнообразные отношения, имеющие общий, отраслевой, межотраслевой характер, территориальный аспект и др. Создание организационной системы государственного управления ограничивается отсутствием стабильной, внутренне согласованной системы законодательства, необходимого для четкого определения организации, функций, полномочий субъектов управления. В Концепции административной реформы предпринята попытка дать целостное видение решения проблем государственного управления путем проведения взаимосогласованных мероприятий, направленных на структурное преобразование органов управления, методов и форм их деятельности, чем подчеркивается приоритетность законодательного регулирования в этом деле. Массив правовых актов, действующих в сфере государственного управления, которые приняты за последние годы, значителен, но о полной и качественной регламентации управленческой деятельности говорить еще рано, поскольку многие правоотношения пока остаются за пределами правового регулирования. Решающим шагом в становлении основ осуществления государственного управления явилась Конституция Украины, которая определила систему и общие полномочия органов исполнительной власти, порядок их образования и реорганизации, а также в общем ВиДе закрепила структуру экономики, социально-культурной и ад-^инистративно-политической деятельности. Еще до принятия Основного Закона управленческая деятель-н°сть в разных отраслях была урегулирована рядом законов, процесс Совершенствования которых продолжается. В той или иной мере " Концепцш адмшютративно! реформи в УкраМ. - К., 1998. - С. 45-46. 301 Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... они относятся к сфере управленческой деятельности. В экономиче ской сфере это законы Украины «О предприятиях в Украине», «Q предпринимательстве», «О собственности», «О защите от недобросо. вестной конкуренции» и др.; в социально-культурной сфере - законы Украины «Об образовании», «О природно-заповедном фонде УК. раины», «О пенсионном обеспечении», Основы законодательства Украины о культуре и др. Значительной законодательной регламентации подверглись все отрасли административно-политической деятельности (оборона, безопасность, управление в области иностранных дел, внутренних дел и др.), а также межотраслевое государственное управление (статистика, ценообразование, стандартизация, метрология). Вместе с тем следует заметить, что некоторые законы, принятие которых предусмотрено Конституцией Украины, еще находятся в состоянии отработки и обсуждения, например, законы «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти Украины» и др. Важную группу актов, регулирующих управленческую деятельность, составляют акты Президента Украины - указы и распоряжения, которые издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Украины (ч. 3 ст. 106 Конституции). Акты Президента - главы государства издаются с целью урегулирования общественных отношений по вопросам, которые Конституцией и законами Украины отнесены к его компетенции или по какой-либо причине не урегулированы законами (например, Указ от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1). Поэтому правовые акты Президента Украины не всегда являются прямым следствием принятых законов, их конкретизацией и развитием, что характерно для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти. Значительное количество актов Президента Украины посвящено вопросам организации управления, статуса органов управления, разных звеньев их системы. Например, Указом Президента Украины от 30 декабря 1997 г. утверждено «Положение о Министерстве юстиции Украины» > Указом от 10 июня 1997 г. - «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»3 и др. Некоторые вопросы организации и деятельности в отраслях и сферах управления решаются с помощью правовых актов органов 1 См.: Урядовий кур"ер. - 1999. - 17 груд. 2 См.: Офшйний вюник Укра"ши. - 1998. - № 2. - Ст. 47. L " См.: Там же. - 1997. - № 24. - Ст. 11. 302 Глава 21 Характер и организация государственного управления________ исполнительной власти. Значительное их количество издается Каби-нетом Министров Украины, например, постановления Кабинета Министров Украины от 22 июня 1999 г. «О примерном перечне уп-павлений, отделов и других структурных подразделений областной, Севастопольской городской, районной государственной администрации»1, от 13 декабря 2001 г. «Об объемах и порядке ввоза гражданами на таможенную территорию Украины продуктов питания для собственного потребления и перечне предметов, которые могут быть отнесены к личным вещам граждан»2 и др. Правовые акты в сфере государственного управления могут иметь общий и специализированный характер. Закон Украины «Об обращениях граждан» является общим актом, поскольку его действие распространяется на соответствующие отношения независимо от сферы или отрасли управления, а Закон Украины «О Службе безопасности Украины» - специализированным, поскольку он закрепляет основы обеспечения безопасности. Такой же характер могут иметь также акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Организация управления в отраслях и сферах обеспечивается наряду с законами, актами Президента Украины и Кабинета Министров Украины также нормативно-правовыми предписаниями министерств и других центральных органов исполнительной власти. Значительное количество таких правовых актов принимается в сферах таможенного дела, экономики, образования, здравоохранения и др., что обусловлено недостаточным законодательным урегулированием отдельных направлений управленческой деятельности, необходимостью регламентации внутренней организации органов исполнительной власти. Но в некоторых случаях такая практика может быть не всегда достаточно обоснованной, определяется прежде всего ведомственными интересами. Местные государственные администрации издают правовые акты с Целью как комплексной регламентации отдельных направлений деятельности на соответствующей территории и внутренней организации, так и установления статуса структурных подразделений в соот-Ветствующих положениях, утверждаемых уполномоченными органа-ми или должностными лицами, решения конкретных вопросов. По в°просам, делегированным местными органами государственной ис-п°лнительной власти органам местного самоуправления, последние 1 См.: Офщшний вюник Укра"ши. - 1999. - № 25. - Ст. 1173. 2 См.: Там же. - 2001. - № 51. - Ст. 2273. 303 т Особенная часть Раздел VII. Основы административно-правовой организации... также могут принимать акты, регулирующие управленческие отноще ния. В некоторых случаях решения, принятые ими самостоятельно регулируют отношения, которые возникают в сфере деятельности органов исполнительной власти (общеобязательные).

Нормативно-правовую базу, регулирующую структуру и функционирование органов государственной власти, образуют в совокупности законы, документы, принятые и действующие в РФ.

Основным таким законом является Конституция; содержание ни одного другого закона, документа не должно противоречить закрепленным в ней положениям. Нормативно-правовую базу составляют также федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, законы, нормативные правовые акты, принятые и действуют в субъектах РФ.

В соответствии с нормативно-правовой базой происходит формирование органов государственной власти, как региональных, так и федеральных, определяются их полномочия, устанавливается ответственность, утверждается порядок и принципы их взаимодействия, осуществляется их деятельность.

Нормативно-правовая база основывается на принципе приоритетности одних законов и необходимости согласования с ними других, однако это не означает, что региональные законы менее важны, чем конституция, так как именно они являются основой для деятельности региональных органов власти. Приоритет же федеральных законов говорит о том, что в случае противоречия региональных законов федеральным, действительными признаются положения федеральных законов.

Государственная власть осуществляется органами исполнительной, законодательной, судебной властью;

Управление субъектами РФ осуществляют образованные в них органы государственной власти

Между региональными и федеральными государственными органами существует распределение предметов ведения полномочий.

На федеральном уровне исполнительная власть осуществляется президентом РФ, правительством РФ, законодательная – Федеральным Собранием, состоящим, в свою очередь, из Совета Федерации и Государственной Думы, высшим органом судебной власти является Верховный суд РФ. На президента возложена функция обеспечения соблюдения Конституции РФ, как главного закона страны, отражающего все основные принципы функционирования государства. На региональном уровне происходит самостоятельное утверждение органов государственной власти, в субъектах действует законодательные, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельности в соответствии с конституциями (уставами) и другими документами, действующими в субъектах РФ.

Важным аспектом, во многом предопределяющем сферы деятельности и полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, является законодательно закрепленное разграничение предметов их ведения, а так же определение принадлежащих им полномочий.

Деятельность федеральных органов власти может быть самостоятельной в отношении ее предметов ведения. Органы государственной власти, функционирующие на региональном уровне, могут проявлять самостоятельность решении проблем, которые согласно формулировкам законов находятся в их ведении. Также существуют сферы, деятельность в отношении которых должна быть согласована между федеральными и региональными властными структурами.

Полномочия субъектов РФ

Законодательно полномочия РФ и субъектов РФ закреплены в Конституции РФ, однако в ней нет четкого перечисления полномочий субъектов РФ, зафиксировано лишь, что они обладают всей полнотой власти относительно ситуаций, предметов, процессов, не находящихся в ведении РФ и в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отсутствие четкого законодательного закрепления полномочий, которыми обладают субъекты РФ, обусловлено широким кругом их деятельность.

Субъекты РФ в определенной степени обладают самостоятельностью. При этом все субъекты федерации равноправны по отношению к органам государственной власти федерального уровня. Собственные конституции и законодательства имеют республики, свои уставы и законодательства имеют края, области, автономные области и округа, а так же города федерального значения, однако функционирование властных структур субъектов РФ, их законодательств, конституций, уставов не должно противоречить позициям конституции РФ, решениям и действиям федеральных властных структур.

Субъекты РФ осуществляют собственную политику, в их пределах функционируют все основные сферы жизнедеятельности граждан - экономическая, социальная, культурная и др., над которыми в субъектах РФ осуществляется контроль.

В конституции РФ перечислены пункты, отражающие сферы, которые находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Эти пункты также отражают полномочия субъектов РФ, однако при этом учитывается, что он не могут решать те или иные вопросы без одобрения центральной власти.

Субъекты РФ могут осуществлять свои полномочия по согласованию с центром в следующих сферах:

В обеспечении функционирования собственных конституций, уставов, законодательств

При защите прав и свобод своих граждан, при защите прав народов

При поддержании правопорядка

В вопросах владения, распоряжения, пользования природными ресурсами, землями

В вопросах природопользования, охраны окружающей среды

При обеспечении экологической безопасности

В вопросах образования, воспитания, науки, культуры, здравоохранения

В вопросах социальной защиты населения

При принятии мер по борьбе со стихийными бедствиями, катастрофами и т.п.

При установлении налогов

При организации системы местного управления

В вопросах международных, внешнеэкономических взаимосвязей.

Перечисленные положения находятся в компетенции как субъектов, так и центральной власти РФ. Компетенция в данном случае определяется как круг полномочий и ответственности.

Субъекты РФ обладают достаточно широким кругом полномочий. Вмешательство центральной власти в деятельности властей субъектов РФ осуществляется в случаях, когда субъекты РФ нарушают конституционные нормы, противоречат политики государства или в случае проявления субъектами РФ не способности к эффективному управлению происходящими процессами. Круг предоставленных субъектам федерации полномочий сужается только в случае противоречия политики субъектами интересам государства или самого субъекта.

При рассмотрении полномочий субъектов федерации относительно основных сфер жизни общества можно отметить, что фактически наибольшими полномочиями они обладают в культурной и образовательной сферах, также их полномочия весьма весомы относительно экономической и социальной сфер, определенная самостоятельность предоставлена и в политическом управлении, однако данная сфера является наиболее контролируемой со стороны государства, именно через нее осуществляется регулирование действий субъектов в других сферах.

В настоящей главе раскрывается понятие правовых актов, которые издаются (принимаются) в органах государственного управления России. В юридической литературе не существует единого понятия актов управления. Одни считают, что акты -- это государственно-властные предписания, другие, -- что акты -- особые юридические формы исполнительн распорядительной деятельности. Так или иначе, они являются самой распространенной формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти и публичного управления.

Не давая четкого определения актам органов государственного управления, профессор С.А. Иванов характеризует их четырьмя основными признаками:

Наличие субъекта принятия правового акта управления;

Подзаконность правовых актов управления;

Юридически последствия правового акта управления.

Более четкое определение понятия акта муниципального управления дает Р.Ф. Васильев, рассматривая его как «властное волеизъявление государственных органов и остальных субъектов муниципального управления, которые устанавливают, используют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия, акты имеют все шансы быть выраженными как в устной форме, так и документом» .

Однако профессор Н.Ю. Хаманева высказывает иное мировоззрение о форме актов государственного управления, говоря, что «акт государственного управления - это всегда письменный официальный документ, и он обязан иметь содержание, необходимые реквизиты, включая подпись лица, его издавшего» . «Обычно в учебных пособиях отечественного административного права используют термин "правовые акты управления", реже - "административные акты» .

В настоящее время правовые акты управления имеют за собой значительную нормативно-правовую базу, т.е. порядок издания таких актов получил четкую регламентацию в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Например, согласно Конституции Правительство РФ имеет право издавать распоряжения и постановления. В ст. 19 ФЗ "О единых принципах организации местного самоуправления в РФ» определяется, что органы местного самоуправления и их должностные лица могут принимать и издавать правовые акты по вопросам собственного ведения. Заглавие и виды правовых актов органов местного самоуправления, способности по изданию данных актов, порядок их принятия и введения в силу ориентируются уставом муниципального образования в согласовании с законами субъектов РФ.

Анализ разных дефиниций правового акта управления, которые встречаются в литературе, позволяет найти их характерные черты.

Акт управления - есть распоряжение уполномоченного на то органа муниципального управления либо особенного должностного лица; это официальное заключение, которое принял орган общественного управления по тому или иному вопросу исполнительно-распорядительной деятельности, особенная юридическая форма управленческой либо исполнительно-распорядительной деятельности. Акты управления ориентированы на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе этих органов, они воспринимаются органами и должностными лицами муниципального управления, руководителями органов законодательной власти, прокурорами, председателями судов и составляют главнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления.

Также есть некоторая классификация актов государственного управления, это позволяет лучше понять их юридические индивидуальности. Универсальным считается деление актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, личные (ненормативные) либо смешанные.

Нормативные акты управления - особый вид актов управления. Он содержат юридические признанные мерки, устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы.

Личные (ненормативные) акты управления оформляются постановлениями либо указами, которые не считаются нормативными. Они принимаются конкретным органом исполнительной власти в целях внедрения закона для решения вопросов, определенных управленческих дел, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим либо юридическим лицам.

Смешанные акты управления - это те, в каких наряду с нормативными имеются и ненормативные предписания. Данное разделение актов управления считается в зависимости от их юридических параметров. Такими являются, к примеру, правовые акты типа положений, руководств, акты в форме концепций и т.д., применяющиеся путем "утверждения" подходящими органом.

Правовые акты управления реализуют свое назначение в деятельности органов управления и их должностных лиц, при условии, что содержащиеся в них положения исполняются. В связи с этим правовой акт управления обязан обладать юридической силой, под которой понимается его способность обозначаться в качестве административно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. целиком отвечать ее задачам, целям и функциям. Также важным условием наличия у правового акта юридической силы является его соответствие требованиями, предъявляемым как к его содержанию, так и порядку принятия и издания.

Практикой и деятельностью органов государственного управления выработаны требования, предъявляемые к актам управления:

1. Закономерность правовых актов управления. Правовые акты, издаваемые органом государственного управления, должны всецело соответствовать законодательству Российской Федерации.

2. Правовой акт управления должен быть юридически обоснованным, т.е. иметь основания для издания, а также цели и задачи, которые нужно осуществить. Необходимо предусматривать последствия принятия акта управления, а также возможные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматриваться специалистами, экспертами, специальными коллегиальными образованиями.

3. Наряду с юридической, должна быть и экономическая обоснованность. Акты, требующие финансового обеспечения или сопровождения, должны быть тщательно проанализированы, разработаны и pаccчитаны на долгосрочное применение.

4. Акты управления должны иметь общественную необходимость и полезность.