Система государственных органов экологического управления общей компетенции. Государственное экологическое управление

В настоящее время система органов государства, осуществляющих функции в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы органов государственного экологического управления -органы общей и специальной компетенции.

К числу первых относятся высшие государственные органы управления (Президент РФ, Правительство РФ), которые играют ведущую роль в определении экологической политики государства, ее задач и принципов, путей и методов реализации, создании организационных и правовых основ природоохранительной деятельности, осуществляют высший контроль в данной сфере. К органам общей компетенции следует также отнести местные органы управления (местные администрации), которые выполняют функции государственного регулирования и контроля в области природопользования и охраны окружающей природной среды на подведомственных им территориях. Рассматриваемая функция для органов общей компетенции не является главной, они решают и многие другие вопросы в пределах своей компетенции.

Органыспециальной компетенции - это государственные органы, специально уполномоченные выполнять функции экологического управления. Их можно в свою очередь разделить на несколько групп по характеру выполняемых функций и задач.

К первой группе принадлежат органы, осуществляющиенадведомственные задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей среды - Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России).

МПР России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществляющим управление фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда. Важными функциями, которые осуществляет МПР России и его территориальные органы, являются установление лимитов природопользования и предоставление лицензий на пользование природными объектами.

Госкомэкология России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, а также осуществляющим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. Госкомэкология России проводит экологическую политику государства и несет ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. Для выполнения функций Госкомэкологии как центрального органа экологического управления в стране законодательство наделяет его обширными полномочиями, в том числе:

Осуществлять разработку и реализацию целевых экологических программ;

Принимать нормативные акты по вопросам охраны окружающей природной среды;

Организовывать экологический мониторинг, проводить экологический контроль и экологическую экспертизу;

Осуществлять выдачу (аннулирование) лицензий на отдельные виды природопользования;

Согласовывать нормы и лимиты использования природных ресурсов;

Проводить совместно с другими органами стандартизацию в сфере охраны окружающей среды;

Проводить обязательную сертификацию на соответствие экологическим требованиям;

Ограничивать или приостанавливать хозяйственную деятельность, осуществляемую с нарушением экологических норм и правил;

Рассматривать дела об административных правонарушениях в области природопользования и охраны окружающей среды;

Предъявлять в суде иски о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Другая группа органов государственного экологического управления осуществляетведомственные, отраслевые задачи по управлению использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов как непосредственно, так и в составе других государственных органов. Это Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкозем России), Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовства России), Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ в составе Министерства здравоохранения РФ, Комитет по геологии и использованию недр и Комитет по водному хозяйству в составе Министерства природных ресурсов РФ, департамент по охране охотничьих ресурсов в составе Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ.

В число органов специальной компетенции входят также некоторые органы, которые выполняют лишьотдельные функции в сфере экологического управления. Например, Федеральный горный и промышленный надзор России - по контролю за безопасным ведением работ при использовании недр, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - по ликвидации последствий экологических катастроф, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии - по нормированию (стандартизации) качества окружающей среды, Министерство внутренних дел РФ - по охране атмосферного воздуха от вредного влияния автотранспорта и защите природных объектов и комплексов (лесов, вод, заповедников и др.), Государственный таможенный комитет РФ - по предотвращению незаконного ввоза в РФ и вывоза из нее животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ, экологически опасных веществ и товаров и т. д.

Структура и компетенция рассматриваемых органов специального управления определяются законодательством: Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 25 мая 1999 г. № 651 и положениями о соответствующих органах, утвержденными постановлениями Правительства РФ, например, Положением о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды (утв. Пост. Правительства РФ от 26 мая 1997 № 643), Положением о Федеральной службе лесного хозяйства России (утв. Пост. Правительства РФ от 10 февраля 1998 № 173), Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ (утв. Пост. Правительства РФ от 30 июня 1998 № 680), Постановлением Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 19 января 1998 г. и др.

Под управлением понимается организаторская деятельность, направленная на обеспечение рационального использования природных ресурсов и сохранение окружающей среды.

Виды экологического управления:

Государственное

Муниципальное

Общественное

Производственное

Полномочия органов управления:

Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

обеспечение проведения федеральной политики

разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);

установление федеральных органов исполнительной власти , осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

организация и проведение государственной экологической экспертизы ;

взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности , осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

организация и развитие системы экологического образования , формирование экологической культуры;

обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);

установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм , установленных на федеральном уровне;

право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности , осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде , причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;

контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения , управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

Статья 7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

1. К вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

2. К вопросам местного значения муниципального района относятся:

организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

3. К вопросам местного значения городского округа относятся:

организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

4. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства могут быть возложены законами соответствующих субъектов Российской Федерации на органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

5. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области охраны окружающей среды определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Статья 8. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды

1. Государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами Российской Федерации.

В результате изучения главы бакалавр должен:

знать название законов и подзаконных актов, определяющих полномочия органов государственной власти общей и специальной компетенции; содержание экологических полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления;
уметь правильно определять орган публичной власти, наделенный полномочиями в области решения конкретных вопросов охраны окружающей среды; эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экологические полномочия органов публичной власти;
владеть навыками составления обращений в различные органы экологического управления.

Понятие и система органов экологического управления

Государственное управление является достаточно исследованной категорией в юридической литературе. При этом оно формулируется в широком и узком смыслах.

В широком смысле государственное управление определяется Д. П. Зеркиным и В. Г. Игнатовым как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах . Представителем науки административного права Ю. А. Тихомировым в более узком смысле под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть . В связи с появлением института местного самоуправления, в науке стало упоминаться муниципальное управление.

Следовательно, общепризнанным является (в том числе применительно к вопросам охраны окружающей среды) существование двух видов управления – государственного и муниципального.

Вместе с тем в юридической литературе последних лет все чаще упоминаются и иные его виды – "общественное", "производственное" и "отраслевое (ведомственное)" управление.

На наш взгляд, общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характера по причине отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные объединения могут осуществлять только "экологически значимую деятельность" либо "участвовать в обеспечении экологического правопорядка" (например, посредством сообщения соответствующим государственным органам о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Применительно к производственному экологическому управлению следует отметить, что речь тут может идти не о реализации функции управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний по охране окружающей среды.

Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия человека и природы для обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты экологических прав и интересов физических и юридических лиц.

В силу особых субъектов его реализации, специфических форм и методов осуществления, экологическое управление является понятием более узким по сравнению с понятием природоохранная деятельность (охрана окружающей среды). Последняя осуществляется не только органами государственной власти и местного самоуправления, но и иными субъектами (общественными и иными некоммерческими объединениями, юридическими и физическими лицами).

Управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами государственной власти и местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства, вплоть до применения мер государственного принуждения).

Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления – это нормативно закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции государства.

Пункты "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции относят охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами РФ вопросов, составляющих сто предмет. В ч. 2 ст. 76 Конституции указывается, что по данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. На основе этих конституционных положений развивается законодательство РФ и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов власти.

Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования экологических отношений в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать их интересы и особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера. Однако, в любом случае, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Говоря о разграничении полномочий федерального уровня и уровня субъектов РФ, следует иметь в виду и такую реальность сегодняшнего дня, как формирование субфедерального управленческого уровня в результате создания федеральных округов, представленного территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных определенными полномочиями по охране окружающей среды.

Наряду с этим сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип), а также управления особо охраняемыми природными территориями, расположенными на территории двух и более субъектов РФ (например, это курортный регион Кавказских Минеральных Вод, расположенный на территориях Ставропольского края, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики).

Под муниципальным экологическим управлением следует понимать деятельность органов местного самоуправления, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий в границах соответствующего муниципального образования.

Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности. Поэтому можно говорить о реализации органами местного самоуправления собственных природоохранных полномочий, а также о реализации ими переданных государственных экологических функций (при наделении таковыми в установленном порядке).

См.: Зеркин Д. П. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д, 2000. С. 48.
См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 45.

Экологическое управление - урегулированная нормами права деятельность специально уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также деятельность юридических лиц и граждан, направленная на создание конкретных правоотношений в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования, соблюдения экологических прав и исполнения экологических обязанностей.

ВОПРОС43

Экологическое законодательство считает, что объектом правовой охраны выступает природная среда, которая существует вне воли человека и независимо от его сознания как объективно данная реальность. Источниками экологического права являются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экономические отношения. В их числе законы, указы, постановления и распоряжения правительственных органов, а также нормативные документы отдельных министерств и ведомств. Большое значение придается международно-правовым актам в области охраны природной среды и регулирующим началам рационального природопользования при безусловном примате международного права. В связи с суверенизацией России, распадом СССР имела место ревизия основ законодательства РФ, в том числе экологической направленности, разработан и принят Закон «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), «Земельный кодекс» (1991 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.), «Основы лесного законодательства» (1993 г.) и других законотворческих актов. Новое экологическое законодательство устраняло недостатки прежней системы правового регулирования, особенно в части сокращения числа порученческих норм, которыми были наполнены основы законодательства СССР и союзных республик о земле, недрах, воде, лесах, животном мире, атмосферном воздухе и пр. Значительному сокращению подверглась декларативная часть принимаемых законов.

Система экологического законодательства базируется на трех основополагающих нормативных актах: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991г.) и Конституция Российской Федерации, что явилось выражением свободного волеизъявления народов, населяющих данную территорию (1993 г.).

ВОПРОС 45.

Экономический механизм природопользования представляет собой систему методов, способов и инструментов взимания государством платы с хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности природные ресурсы, и распределения всей совокупности полученных средств на природовосстановительные и природоохранные мероприятия.

Существует шесть основных принципов экономического регулирования природопользования.

1. Принцип платности. В соответствии с этим принципом использование природных ресурсов в процессе хозяйственной деятельности возможно только за плату.

2. Принцип научной обоснованности охраны окружающей среды. Этот принцип означает разумное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. Научная обоснованность охраны окружающей среды необходима при разработке и использовании экономических методов регулирования природопользования.

3. Принцип экономической ответственности. Принцип обосновывает обязанность природопользователей возмещать ущерб, нанесенный природной среде, здоровью людей и их имуществу в результате совершения экологических правонарушений.

4. Принцип комплексности. Основан на стремлении к многоцелевому использованию природных ресурсов, развитию малоотходных и безотходных технологий, глубокой переработке сырья.

5. Принцип хозяйственного расчета. В соответствии с этим принципом требуется увязка экологизации производства на каждом предприятии с его эффективностью и прибыльностью.

6. Принцип соблюдения баланса между экономическим стимулированием и экономическими санкциями – это принцип соблюдения баланса между позитивными и негативными мерами воздействия на природопользователей.[Фомичева Е. В.]

Среди методов экономического регулирования природопользования различают метод экономического стимулирования производства экологически чистой продукции, выпускаемой с помощью применения экологически чистых технологий, и метод экономического сдерживания развития экологически грязного производства.

Экономическое стимулирование природопользования рассматривается как привлечение государством природопользователей к наиболее рациональному использованию природных ресурсов. Существуют следующие основные направления экологического стимулирования:

1) стимулирование природопользователей к наиболее рациональному использованию природных ресурсов, а также к охране окружающей природной среды;

2) стимулирование к активной деятельности работников, занятых в природоохранных, природовосстановительных, ресурсосберегающих и энергосберегающих мероприятиях;

3) стимулирование создания безопасных условий труда работников предприятия.

Метод экономического сдерживания предполагает воспрепятствование появлению и развитию экологически грязных технологий и способов производства продукции. Экономическое сдерживание экологически грязного производства основывается на двух принципах: принцип экологического приоритета и принцип соответствия.

ВОПРОС 46

Для финансирования неотложных природоохранных мероприятий создаются республиканские, областные, городские внебюджетные фонды охраны природы. Внебюджетные фонды охраны природы образуются за счет:
* средств, поступающих от юридических и физических лиц;
* платежей за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;
* платы за размещение отходов;
* штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов;
* добровольных взносов юридических лиц;
* пожертвований граждан и других поступлений;
* долевого участия природопользователей в финансировании природоохранных работ;
* доходов от проведения денежно-вещевых лотерей.
Средства указанных фондов расходуются на внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений, развитие экологического воспитания и образования и другие нужды, связанные с охраной окружающей среды.
Лимиты на пользование природными ресурсами представляют собой установленные природопользователям на определенный период времени объемы предельного типа пользования природных ресурсов, загрязняющих веществ, размещения отходов.
Оплата природных ресурсов включает два вида платежей:
1) платежи за пользование природными ресурсами;
2) платежи за выбросы загрязняющих веществ и плату за размещениие отходов.
Большое значение имеют следующие методы негативной мотивации:платежи за потребление природных ресурсов (нормативное и сверхнормативное);
1 платежи за загрязнение окружающей среды (нормативное и сверхнормативное);
2штрафы за нарушение норм и правил рационального природопользования;
3 возмещение нанесенного ущерба государству и другим природонользователям;
4 прямое воздействие на фонды экономического стимулирования предприятий (установлением специальных фондообразующих или фондокорректирующих показателей, отражающих качество природоохранной работы).
Экономические санкции могут, в лучшем случае, обеспечить выполнение нормативов, но не улучшение их и не выявление резервов. Они сокращают финансовые возможности предприятий. Осуществление многих природоохранных мероприятий не является экономически выгодным для предприятий. Поэтому для производства и природоохранной деятельности предприятий предпочтительны позитивные методы экономического стимулирования.

В целом в развитых странах мира находят применение более 150 различных методов экономического стимулирования, из которых свыше 50% составляют различные платежи, около 30% - субсидии, 20% приходится на другие виды экономических стимулов.
В 70-80 гг. XX в. сформировался особый рынок разрешений на загрязнение. Рынком разрешений на выбросы называют конкурентную систему распределения нрав на выбросы посредством купли-продажи лицензий после их распределения между участниками рынка.

ВОПРОС 47.

Зарубежный опыт экономического стимулирования природоохранной деятельности
В ведущих странах Запада в настоящее время используются следующие основные инструменты ценового экологического регулирования:
1.Платежи за загрязнение окружающей среды . Представляют собой выплату предприятиями-природопользователями определенных сумм в бюджет государства за “услуги” разбавления и ассимилирования их отходов, сбросов сточных вод в водоемы, выбросов в атмосферу, складирование твердых отходов. Система экологических платежей наталкивается на сопротивление в странах с развитым рыночным хозяйством еще и по той причине, что в ней усматривают как бы оправдание самого факта загрязнения (“загрязняй, но плати”). Следовательно, постоянные платежи за выбросы могут способствовать ухудшению качества окружающей среды.
2.Платежи за пользование муниципальными очистными сооружениями . Являются по существу платой за услуги местных органов власти. Применяются единые, а также индивидуальные тарифы платежей в зависимости от объемов и состава загрязнений (стоки, твердые отходы и др.), переданных на очистные сооружения и мусороперерабатывающие заводы. Во многих странах этот вид платежей учитывается в тарифах за муниципальные услуги.
3. Ресурсные платежи . Вносятся за право пользования природными ресурсами, их воспроизводство и охрану. Для исчерпаемых ресурсов применяются следующие виды:
а) налог на объем продаж, который способствует снижению темпов извлечения ресурса на ранних этапах, так как приводит к повышению цен на данный ресурс;
б) налог на прибыли, иначе называемый рентным, также способствует снижению темпов извлечения ресурса природы;
в) ройялти - выплата компаниями правительству определенного процента стоимости извлеченного ресурса; является по сути налогом на валовой доход от продажи.
4. Экологический налог в ценах на продукцию - надбавка к цене продукции, производство которой или дальнейшее использование отрицательно влияет на окружающую среду. Служит средством вытеснения с рынка экологически “грязных” продуктов и технологий. 5. Дифференциация налогов на прибыль представляет собой систему применения льготных налогов для предприятий, выпускающих экологически чистую продукцию, и, наоборот, завышенных нормативов налога для предприятий, которые выпускают “грязную” продукцию.
6. Субсидии представляют собой государственную помощь природопользователям в проведении природоохранных мероприятий. Существуют следующие их виды:
а) гранты (стипендии) - безвозмездная финансовая помощь государства предприятию для реализации крупномасштабного проекта по значительному снижению загрязнения окружающей среды;
б) мягкие ссуды или низкопроцентные кредиты предприятиям на осуществление экологизации производства (совершенствование технологий);
в) налоговые льготы (например, по подоходным налогам, налоговые скидки на ускоренную амортизацию природоохранного оборудования, снижение налога на механические транспортные средства, использующие “незагрязняющие” виды топлива и т. п.).
7. Экологическое страхование - страхование экономической ответственности предприятий-источников повышенного экологического риска за причинение экономического ущерба третьим лицам в связи с аварийным и внезапным загрязнением окружающей среды.
Во многих развитых странах распространено добровольное страхование ответственности за возмещение ущерба от аварийного загрязнения окружающей среды в рамках общего страхования гражданской ответственности предприятий.
Механизм торговли правами на выбросы в США, где он получил наибольшее распространение, уже показал высокую эколого-экономическую эффективность, обеспечивая значительную экономию средств на охрану окружающей среды за счет разницы в себестоимости борьбы с загрязнениями на различных предприятиях.
1. Баббл-принцип (принцип “пузыря”, или “облака”), в соответствии с которым норматив выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный вариант обеспечения соблюдения этого норматива. Теперь не каждая “дымящая труба”, а территория региона в целом, отдельные источники эмиссии загрязнений которой как бы формируют “облако”, становится объектом установления экологических нормативов. Цель “баббл-принципа” - развязать предприятиям руки для достижения наибольшей экономической эффективности за счет оптимального перераспределения выбросов между участниками рынка. Например, если на одной территории расположены крупная электростанция и несколько мелких котелен, то оказывается выгоднее улавливать оксиды серы и азота на крупном источнике, чем пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого загрязнителя. Принцип “пузыря” создает условия для торговли правами на загрязнение на уровне региона.

ВОПРОС 49
Охрана окружающей среды – одна из актуальнейших проблем современности. Именно этот фактор предопределил участие в решении экологических проблем подавляющего большинства международных организаций. Их количество постоянно возрастает главным образом за счет организаций, специально ориентированных на природоохранительную проблематику. Некоторые из них специально созданы для охраны окружающей среды, другие – выполняют, наряду с другими функциями, отдельные функции по ее охране.

Россия активно участвует в работе многих международных экологических организаций. Согласно ст. 79 Конституции Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

С точки зрения правового статуса международные экологические организации можно разделить на межправительственные и неправительственные (МНПО).

Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды вносит ООН. В природоохранительной деятельности участвуют все главные органы и специализированные учреждения ООН – Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет, региональные экономические комиссии (например, Европейская экономическая комиссия), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Международная организация труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и др.

В контексте решений Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г.) Генеральная Ассамблея ООН одобрила в декабре 1972г. резолюцию № 2997 «Организационные и финансовые мероприятия по международному сотрудничеству в области окружающей среды». Этой резолюцией был учрежден новый межправительственный орган по вопросам охраны окружающей среды в рамках ООН – Программа ООН по окружающей среде (United Nations Environment Programme – ЮНЕП). ЮНЕП занимает положение основного вспомогательного органа ООН. Через Экономический и Социальный Совет ЮНЕП ежегодно представляет доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН.

Государственное экологическое управление осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и составляющие единую систему.

Под системой обычно понимают комплекс, целое, состоящее из взаимодействующих компонентов, упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое

единство.

По поводу классификации государственных органов, входящих в эту систему, существует несколько точек зрения.

Впервые «систематизация органов государственного управления по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов была осуществлена О. С. Колбасовым» 148 , который выделил в зависимости от компетенции органы общегосударственного и ведомственного хозяйствен-

но-отраслевого управления.

Иную позицию в данном вопросе заняли С. Б. Байсалов и Л. В. Илья-шенко, классифицировав государственные органы натри группы: 1) органы общей компетенции; 2) органы ведомственной компетенции; 3) органы специальной компетенции 150 . Эта точка зрения подвергалась критике со стороны О. А. Кичатовой, предложившей осуществить «построение системы органов по традиционной классификации, основанной на конституционных принципах - органы общей и специальной компетенции»" 1 . Указанной классификации в настоящее время придерживается большинство современных ученых-экологов 152 . Так, Н. Б. Мухитдинов разделяет все органы управления в области охраны окружающей природной среды и природо-

Экологическое право России / Под ред. - М„ 1997. С. 185.

148 Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР. - Л., 1979.
С. 59.

149 Колбасов О. С. Экология: политика- право. - М., 1976. С. 180.

150 Байсалов С. Б., Ильяшенко Л. Е. Указ. раб. С. 180.

151 Проблемы правовой охрЗаиы окружающей среды в СССР. - Л., 1979.
С. 61-64.

152 См.: Указ. раб.; Кузнецова Н. В. Указ.
раб.; Петров В. В. Экологическое право России. - М., 1995; Экологическое право
России / Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. - М, 1997.

Пользования на три блока: а) органы общего управления; б) органы специального управления; в) иные органы |53 .

Сложилось единодушное мнение по поводу того, что органы общей компетенции наряду с охраной окружающей природной среды и природопользованием ведают и другими вопросами, входящими в их компетенцию, а органы специальной - специально уполномочены выполнять экологические функции.

Ввиду того, что функции органов государственного экологического управления довольно разнообразны, ряд авторов производит классификацию еще на одном уровне, подразделяя органы специальной компетенции на: координационные (решающие комплексные задачи) и отраслевые (выполняющие экологические функции в отношении отдельных природных объектов) 154 ; функциональные (выполняющие межведомственные функции в области координации и управления деятельностью по охране и использованию природных ресурсов) и отраслевые (ведомственные) (на которые возложены функции по непосредственному управлению охраной и использованием конкретных объектов природы) 155 ; комплексные (выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач), отраслевые (сосредотачивающие внимание на охране и использовании отдельных природных объектов) и функциональные (выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов) 156 .

По мнению автора, бесспорно деление специальных органов на комплексные (синоним - координационные) и отраслевые, но функциональные, т.е. выполняющие одну или несколько экологических функций, стоят особняком, т.к. эти функции являются для них второстепенными наряду с первоочередными задачами, да и вообще их трудно отнести к органам специальной компетенции, т.к. создаются они для решения иных вопросов.

Вызывает сомнение и классификация органов государственного экологического управления, предложенная Б. В. Ерофеевым. Он подразделяет их на органы общей, межотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ведомственной) компетенции. Органы общей компетенции выделяются в силу того, что экологическая функция не является специальной функцией этих

153 Мухитдинов И. Б. Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей
природной среды: проблемы и особенности их решения» //Государство и право.
1992. №8. С. 97.

154 Экологическое право России /Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева.
- М., 1997. С. 192.

155 Баландюк В. Н., Харитонов А. Н. Указ. раб. С. 7-9.

156 Петров В. В. Указ. раб. С. 177.

органов, а их решения распространяются на всех граждан и юридических лиц в пределах территории юрисдикции органов общей компетенции. Органы межотраслевой компетенции классифицированы в самостоятельную группу, потому что акты, принимаемые ими, обязательны для всех иных ведомств. Органы управления отраслевой компетенции выделены в связи с тем, что они осуществляют надведомственное регулирование отношений по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к исполнению акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта 157 . Следуя данной классификации, трудно представить, куда отнести Министерство сельского хозяйства РК.

Наиболее удачной, по нашему мнению, является классификация, предложенная М. М. Бринчуком. Он подразделяет все органы государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы 158 . В развитие этой идеи мы, в свою очередь, предлагаем подразделить органы специальной компетенции на комплексные и отраслевые. Следует заметить, что на практике органы государственного управления в данной области довольно сложно классифицировать в связи с нескончаемой чехардой, вереницей реорганизаций этих органов, их слиянием и разъединением, вследствие чего их компетенция варьируется от специальной до функциональной.

Итак, систему органов государственного экологического управления составляют:

1) органы общей компетенции - органы, решающие целый комплекс
разнообразных задач, включая и экологические:

Правительство Республики Казахстан;

Местные исполнительные органы;

2) органы специальной компетенции - органы, специально уполномо
ченные выполнять экологические функции:

а) комплексные органы - органы, выполняющие все или блок экологи
ческих задач:

Министерство охраны окружающей среды РК;

Территориальные управления охраны окружающей среды;

Министерство сельского хозяйства РК.

б) отраслевые органы - органы, организующие охрану и использование
отдельных природных объектов:

Ерофеев Б. В. Экологическое право России. - М., 1996. С. 211-213. Бринчук М. М. Указ. раб. С. 226.

Агентство РК по управлению земельными ресурсами;

Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК;

Комитет по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК;

Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК;

Комитет рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК.
3) функциональные органы - органы, выполняющие одну или не
сколько экологических функций в отношении всех природных объектов:

Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК;

Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан;

Министерство здравоохранения РК;

Министерство РК по чрезвычайным ситуациям;

Министерство внутренних дел РК;

Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан;

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Министерства экономики и торговли РК.

Рассмотрим компетенцию вышеуказанных органов в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Компетенция Правительства РК в области охраны окружающей природной среды закреплена в ст. 16 Экологического кодекса РК. Так, Правительство РК: 1) разрабатывает основные направления государственной политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, обращения с отходами, стратегические меры по их осуществлению; 2) разрабатывает государственные экологические программы и программы по различным направлениям природопользования, а также в области охраны климата и озонового слоя Земли; 3) одобряет концепции по различным видам природопользования; 4) принимает решения о предоставлении природных ресурсов в природопользование в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 5) утверждает программы по охране окружающей среды на республиканском уровне и на особо охраняемых природных территориях; 6) определяет порядок ведения государственного учета, государственных кадастров и государственного мониторинга каждого вида природных ресурсов; 7) утверждает, определяет и устанавливает экологические требования к хозяйственной и иной деятельности; 8) осуществляет международное сотрудничество; 9) объявляет территорию зоной чрезвычай-

ной экологической ситуации и принимает решение о прекращении действия правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации и т. д.

Компетенция местных исполнительных органов в области охраны окружающей природной среды закреплена в Законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. и конкретизируется в ст.20 Экологического кодекса РК. Они: 1) организуют разработку согласованных с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды программ и иных документов, предусматривающих мероприятия по охране окружающей среды и природопользованию и их реализацию на соответствующих территориях; 2) на основании заключений государственных экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз в пределах своей компетенции запрещают или разрешают строительство или реконструкцию предприятий, сооружений и иных объектов; 3) организуют и проводят в пределах своей компетенции государственную экологическую экспертизу объектов хозяйственной деятельности; 3-1) выдают разрешения на эмиссии в окружающую среду в пределах своей компетенции; 4) организуют общественные слушания при проведении государственной экологической экспертизы; 5) вносят предложения по разработке документов в области охраны окружающей среды, передают на рассмотрение уполномоченного органа в области охраны окружающей среды инициативные проекты таких документов; 6) привлекают для проведения экспертных работ внешних экспертов (физических и юридических лиц), имеющих лицензии на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды; 7) разрабатывают в пределах своей компетенции целевые показатели качества окружающей среды; 8) организуют разработку программ по управлению отходами и обеспечивают их выполнение; 9) выделяют земельные участки под строительство объектов по размещению отходов производства и потребления; 10) обеспечивают строительство объектов по удалению и размещению отходов; 11) обеспечивают соблюдение экологических требований при обращении с коммунальными отходами; 12) осуществляют контроль объемов образования отходов и разрабатывают мероприятия и экономические стимулы, направленные на снижение объемов образования отходов, повышение уровня их повторного или альтернативного использования и сокращение объемов отходов, подлежащих захоронению; 13) принимают решение о предоставлении природных ресурсов в природопользование в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 14) осуществляют информирование населения о состоянии природных объектов, находящихся на соответствующей территории; 15) осуществляют регистрацию проведения общественной экологической экспертизы; 16) разрабатывают и представляют уполномоченному органу в области охраны окру-

Жающей среды инвестиционные проекты в области охраны окружающей среды.

Министерство охраны окружающей среды РК является центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим руководство и межотраслевую координацию по вопросам реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования и обеспечения экологически устойчивого развития общества.

Компетенция названного Министерства закреплена в ст. 17 Экологического кодекса РК, а также в Положении о Министерстве охраны окружающей среды РК от 8 декабря 2007 г.

Основными задачами Министерства являются:

1) улучшение качества окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и достижение благоприятного уровня экологически устойчивого развития общества;

2) руководство и межотраслевая координация по вопросам реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды, природопользования и устойчивого развития;

3) совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологически устойчивого развития общества;

4) совершенствование системы государственного управления в области охраны окружающей среды и государственного экологического контроля, экономических методов охраны окружающей среды в пределах своей компетенции;

5) оптимизация системы охраны окружающей среды и участие в оптимизации системы природопользования для устойчивого развития;

6) развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и устойчивого развития;

7) развитие системы распространения информации и просвещения в области охраны окружающей среды;

8) обеспечение государственного экологического контроля за соблюдением природоохранного законодательства, нормативов экологических требований.

Министерство осуществляет следующие функции: 1) вырабатывает предложения по формированию государственной экологической политики и переходу к устойчивому развитию; 2) вырабатывает предложения по формированию политики по эффективному и рациональному использования возобновляемых ресурсов и источников энергии, и «прорывным» технологиям; 3) осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и устойчивого развития, включая реализацию междуна-

родных договоров; 4) утверждает в пределах своей компетенции или согласовывает экологические нормативы и экологические требования по хозяйственной и иной деятельности; 5) осуществляет государственное управление в области охраны окружающей среды; 6) проводит единую государственную экологическую политику; 7) осуществляет межотраслевую координацию реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования; 8) осуществляет в пределах своей компетенции координацию деятельности физических и юридических лиц в области охраны климата и озонового слоя Земли, сохранения биоразнообразия, опустынивания и деградации земель; 9) разрабатывает и организует выполнение программных документов в сфере охраны окружающей среды и природопользования; 10) разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам своей компетенции; 11) разрабатывает технические регламенты в области охраны окружающей среды; 12) согласовывает региональные программы и планы мероприятий по охране окружающей среды; 13) организует ведение Единой системы кадастров природных ресурсов; 14) организует ведение Государственного кадастра отходов производства и потребления; 15) организует ведение Государственного кадастра захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; 16) организует ведение системы управления отходами; 17) организует ведение Государственного фонда экологической информации; 18) организует ведение государственного мониторинга состояния окружающей среды и отдельных специальных видов мониторинга, а также осуществляет координацию ведения Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов; 19) организует разработку и опубликование Национального экологического атласа; 20) осуществляет управление бесхозяйными опасными отходами, признанными решением суда поступившими в республиканскую собственность и многие другие функции.

Министерство имеет ведомство - Комитет экологического регулирования и контроля, на который возлагается целый ряд функций по: 1) проведению государственной экологической экспертизы в пределах своей компетенции, а также координации деятельности по осуществлению экологической экспертизы и выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду в Республике Казахстан и осуществлению ее методического руководства; 2) осуществлению контроля за деятельностью должностных лиц местных исполнительных органов по организации и проведению государственной экологической экспертизы, выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду; 3) выдаче экологических разрешений (разрешения на эмиссии в окружающую среду и комплексные экологические разрешения) в пределах

Своей компетенции; 4) установлению в экологических разрешениях лимитов на эмиссии в окружающую среду; 5) согласованию выдачи лицензий, разрешений, договоров (контрактов) в области использования природных ресурсов в пределах своей компетенции; 6) осуществлению выдачи лицензий на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды (подвиды деятельности: природоохранное проектирование, нормирование; работы в области экологической экспертизы; экологический аудит); 7) выдаче разрешений на импорт, экспорт озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, производство работ с использованием озоноразрушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содержащего озоноразрушающие вещества; 8) принятию решения о проведении обязательного экологического аудита; 9) организации и совершенствованию системы государственного регулирования в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы, разрешительной, лицензионной и эколого-экспертной деятельности, нормирования и стандартов в пределах своей компетенции, а также системы экономических методов и механизмов стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды; 10) обеспечению в установленном законодательством порядке доступа к экологической информации в пределах своей компетенции; 11) согласованию разрешений на специальное водопользование; 12) участию в согласовании бассейновых схем комплексного использования и охраны водных объектов, подготовке бассейновых соглашений, разработке государственных (региональных и бассейновых) программ по использованию, воспроизводству и охране водных объектов, а также в реализации бассейнового принципа управления водными ресурсами в пределах своей компетенции; 13) организации ведения реестра наилучших доступных технологий; 14) ведению Государственного реестра природопользователей и источников загрязнения окружающей среды; 15) ведению реестра проектов нормативных правовых актов, прошедших государственную экологическую экспертизу; 16) осуществлению контроля за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан при выполнении процедуры оценки воздействия на окружающую среду; 17) осуществлению государственного экологического контроля за соблюдением экологического законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружающей среды и экологических требований; 18) согласованию программ производственного экологического контроля; 19) совершенствованию деятельности служб лабораторно-аналитического контроля в системе органов государственного экологического контроля; 20) составлению перечня общественных объединений, в уставе которых предусмотрены функции общественного экологического контроля и т.д.

Компетенция отраслевых органов - Агентства РК по управлению земельными ресурсами, Комитета геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, Комитета по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК, Комитета лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК, Комитета рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК - будет рассмотрена в соответствующих разделах Особенной части нашего пособия.

Рассмотрим компетенцию функциональных органов управления.

Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК является ведомством, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также руководство в области обеспечения режима нераспространения ядерного оружия и регулирования безопасного использования атомной энергии в Республике Казахстан. Его компетенция закреплена в Положении от 23 сентября 2000 г. Основными задачами Комитета выступают: государственное регулирование в области использования атомной энергии; обеспечение работы государственной системы учета и контроля ядерных материалов и источников ионизирующего излучения; государственный контроль экспорта и импорта товаров и услуг в области использования атомной энергии; участие в экспортном контроле ядерных материалов, технологий, оборудования, установок и иных объектов, перечни которых устанавливаются международными режимами нераспространения, а также источников радиоактивного излучения и изотопной продукции; государственный надзор за обеспечением ядерной и радиационной безопасности на территории Республики Казахстан, контроль противоаварийного планирования на объектах использования атомной энергии, а также надзор за обеспечением физической защиты ядерных материалов и установок.

Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республики Казахстан осуществляет экологические функции в соответствии с задачами, возложенными на него Таможенным кодексом РК от 5 апреля 2003 г.

В п. 11 ст. 19 Таможенного кодекса говорится, что одной из основных задач таможенных органов РК является обеспечение в пределах своей компетенции мер по защите национальной безопасности, жизни и здоровья человека, охране окружающей среды. Непосредственное участие этих органов в природоохранительных мероприятиях осуществляется в соответствии с планами совместных мероприятий, которые разрабатываются Комитетом таможенного контроля и заинтересованными органами на определенные периоды времени. Так, по этим планам таможенные органы усилили проведение досмотра авиапассажиров, вылетающих за пределы РК, активизировали работу таможенных постов на автомобильных и железнодорожных пе-

реходах с целью выявления и пресечения попыток вывоза ценных хищных ловчих птиц в сопредельные с Республикой Казахстан государства.

Таможенные органы оказывают содействие природоохранительным органам не только в рамках специально разработанных планов, оно осуществляется и в процессе выполнения обычных функциональных обязанностей. Пресекая случаи экологической контрабанды, таможенные органы обеспечивают природоохранительные органы необходимой информацией и предоставляют им возможность проследить путь к истокам экологического правонарушения. Предметом экологической контрабанды могут являться токсические, радиоактивные вещества, отходы, редкие растения, животные, незаконно добытые богатства недр.

Министерство здравоохранения РК является центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим государственное регулирование в области охраны здоровья граждан, медицинской и фармацевтической науки, медицинского и фармацевтического образования, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обращения лекарственных средств, контроля за качеством медицинских услуг.

В соответствии с Положением от 28 октября 2004 г. Министерство выполняет следующие функции в данной области: взаимодействует с общественными организациями в области охраны здоровья граждан, формирования здорового образа жизни, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществляет организацию и оказание медицинской помощи при чрезвычайных ситуациях; руководит деятельностью государственных учреждений санитарно-эпидемиологической службы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на территории РК; организует охрану территории РК от завоза и распространения карантинных заболеваний; взаимодействует с государственными органами по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на ведомственных объектах санитарно-эпидемиологического надзора РК, утверждает санитарные правила и нормы, гигиенические нормативы в пределах своих полномочий. В целях реализации своих задач и осуществления своих функций Министерство имеет право осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор и принимать меры административного воздействия за нарушения санитарно-эпидемиологических правил, норм и гигиенических нормативов.

Экологическая деятельность Министерства по чрезвычайным ситуациям РК осуществляется в соответствии с законом РК «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» от 5 июля 1996 г. и Положением о Министерстве по чрезвычайным ситуациям РК, утвержденным постановлением Правительства РК от 28 октября 2004 г.

Основными задачами этого ведомства является участие в разработке и реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожарной безопасности и горного надзора.

Экологическая деятельность органов Министерства внутренних дел РК осуществляется в соответствии с Законом РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. Данным Законом на органы внутренних дел возложена обязанность участвовать в проведении карантинных, санитарных и экологических мероприятий и предоставлено право: контролировать соблюдение организациями и гражданами требований природоохранного и ветеринарного законодательства, санитарных норм и правил; проводить в присутствии представителей администрации организации проверку выполнения этих требований; приостанавливать частично или полностью работу организаций, отдельных производств и участников при нарушениях, содержащих угрозу окружающей среде, возникновения эпидемий и эпизоотии. Кроме того, в задачи, поставленные перед ОВД РК, входят выявление, пресечение и раскрытие экологических правонарушений, в т. ч. и экологических преступлений, охрана природных объектов, обеспечение экологического правопорядка.

Рассмотрев компетенцию МВД РК, можно сделать вывод о том, что эта структура является самостоятельным органом в системе органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Она относится к функциональным органам, т. е. выполняющим одну или несколько экологических функций наряду с другими задачами.

Место органов МВД РК в системе органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования определено еще постановлением ЦК КПСС Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г., где Министерство внутренних дел названо самостоятельным органом государственного управления в области охраны природы.

МВД РК относится к числу государственных органов, решающих задачи в области охраны окружающей природной среды с помощью организационно-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление законности и правопорядка.

Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан регулирует отношения, связанные с использованием земель населенных пунктов.

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Министерства экономики и торговли РК осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением от 18 октября 2000 г. Его экологической функ-

Цией является нормирование (стандартизация) качества окружающей природной среды.

3. Понятие и виды экологического контроля в Республике Казахстан

В соответствии с п.38 ст.1 Экологического кодекса РК государственный экологический контроль - деятельность уполномоченного органа в области охраны окружающей среды по контролю за соблюдением экологического законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружающей среды и экологических требований.

На наш взгляд, недостатком данного понятия является то, что здесь понятие «контроль» объясняется через понятие «контроль», а это неправильно.

Сущность контроля как функции социального управления состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех

социальных регуляторов.

В связи с охраной окружающей природной среды сущность и цели контроля можно сформулировать следующим образом: сущность экологического контроля состоит в том, что орган экологического контроля осуществляет наблюдение и проверку того, как подконтрольный субъект соблюдает экологические требования в своей хозяйственной или иной деятельности; основной целью экологического контроля является блокирование отклонений деятельности подконтрольного субъекта от установленных экологических требований, а при обнаружении нарушений - определение мер по их устранению и недопущению впредь.

Контроль как функция социального управления состоит из нескольких элементов. В данном вопросе автор согласен с мнением В. Г. Татаряна и И. А. Омарова, которые выделяют три элемента контроля:

Проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, всей деятельности подконтрольного органа;

Проверку путей и средств выполнения задания, иного предписания, поручения;

Принятие мер для устранения недостатков, исправления положения и так далее, наказания виновных или поощрения отличившихся служащих" 60 .

Применительно к экологическому контролю можно выделить следующие три элемента:

а) проверку фактических результатов экологической деятельности
природопользователя с точки зрения не только законности, но и целесооб
разности проверяемых действий, решений;

б) проверку путей и средств выполнения природопользователем своих
функций с точки зрения соответствия требованиям экологического законо
дательства;

в) принятие мер для устранения экологических нарушений, привлече
ния к ответственности виновных.

По нашему мнению, экологический контроль - это деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами, КФХ требований экологического законодательства, принятию мер по недопущению или устранению экологических правонарушений и привлечению к ответственности правонарушителей.

Объектом экологического контроля выступает деятельность подконтрольных субъектов по соблюдению экологического законодательства.

Субъектов экологического контроля можно подразделить на контролирующих и подконтрольных.

К контролирующим субъектам относятся органы государственного экологического управления, осуществляющие функции экологического контроля, их должностные лица, ведомства в отношении своих подведомственных подразделений, предприятия в пределах самого предприятия, общественные объединения.

К подконтрольным субъектам относятся как физические, так и юридические лица, а также КФХ являющиеся природопользователями.

Экологический контроль выполняет ряд функций.

Информационная функция экологического контроля состоит в том, что контролирующие субъекты получают информацию о деятельности подконтрольных субъектов в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования, а подконтрольные субъекты узнают о последствиях контрольных проверок.

Предупредительная функция экологического контроля заключается в том, что подконтрольные субъекты, зная о предстоящих контрольных проверках и возможности привлечения их к ответственности за невыполнение

159 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987. С. 23.

Татарин В. Г., Омаров И. А. Казахстанское административное право. - Алматы, 1997. С. 300.

экологических требований, будут соблюдать нормы экологического законодательства и не допустят совершения со своей стороны экологических правонарушений.

Карательная функция экологического контроля проявляется в применении мер ответственности к подконтрольным субъектам, допускающим нарушения экологического законодательства в процессе своей хозяйственной и иной деятельности.

Экологический контроль можно классифицировать на виды по различным критериям.

В Экологическом кодексе РК имеется следующая классификация:

1) экологический контроль;

2) контроль за использованием и охраной земель;

3) контроль в области использования и охраны водного фонда;

4) контроль в области изучения и использования недр;

5) контроль в области лесного законодательства Республики Казахстан;

6) контроль в области охраны, воспроизводства и использования животного мира;

7) контроль в области особо охраняемых природных территорий.
Данная классификация не вполне понятна, так как здесь наряду с видами

контроля в области использования и охраны отдельных природных ресурсов выделяется экологический контроль в области особо охраняемых природных территорий. Также не ясно, что же понимается под экологическим контролем, ведь это обобщающее понятие.

Приведем несколько оптимальных классификаций.

В зависимости от природного объекта, в отношении которого осуществляется деятельность подконтрольных субъектов, можно выделить два вида: комплексный (интегрированный) и поресурсный (пообъектный).

Комплексный (интегрированный) контроль проводится за сохранностью окружающей природной среды в целом. Сюда же можно отнести контроль в области особо охраняемых природных территорий.

Поресурсный (пообъектный) - по отдельным природным ресурсам или объектам охраны окружающей среды. Он подразделяется на контроль:

За использованием и охраной земель;

За охраной недр;

За использованием и охраной водных ресурсов;

За состоянием, воспроизводством, охраной, защитой и использованием лесов;

За охраной, воспроизводством и использованием животного мира;

За охраной атмосферного воздуха.

В зависимости от того, какие подконтрольные субъекты контролируются, экологический контроль делится на надведомственный и внутриведомственный.

Надведомственный контроль осуществляется контролирующими органами в отношении субъектов, которые хотя и подконтрольны этим органам, но являются самостоятельными структурами. Таким образом, осуществляет экологический контроль органами Министерства охраны окружающей среды РК.

Внутриведомственный контроль производится каким-либо ведомством в отношении своих структурных подразделений. Например, в системе Министерства юстиции РК имеются предприятия-природопользователи, а именно - исправительно-трудовые учреждения, деятельность которых основана на использовании природных ресурсов. Большей частью это сельскохозяйственные ИТУ, реже - лесозаготовительные и горнодобывающие (например, в Володарской колонии строгого режима в Кокшетауской области до 500 осужденных работали на урановых рудниках). Контроль за правильным использованием земель, вод, лесов, недр, проведением всех необходимых мероприятий по их охране от загрязнения промышленными отходами, сточными водами систематически осуществляется Департаментом уголовно-исполнительной системы при Министерстве юстиции РК.

Экологический контроль в зависимости от субъектов, его осуществляющих, делится на: государственный, производственный и общественный.

Правовую основу государственного экологического контроля составляют Экологический кодекс РК (гл. 12-13), и соответствующие разделы Земельного, Водного, Лесного кодексов РК, Законов РК «О недрах и недропользовании», «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», «Об особо охраняемых природных территориях».

Целью государственного экологического контроля в соответствии со ст.111 ЭК РК являются обеспечение экологической безопасности, экономия природных и энергетических ресурсов, устойчивое использование биологических ресурсов, повышение конкурентоспособности национальной продукции.

Государственный экологический контроль служит выполнению следующих задач:

1) формирование ответственного отношения природопользователей к окружающей среде;

2) предупреждение нарушений в области экологического законодательства Республики Казахстан (ст.113 ЭК РК).

Особенностями государственного экологического контроля является то, что он носит надведомственный характер, осуществляется от имени государства и обеспечивается мерами юридической ответственности.

Государственный экологический контроль может осуществляться в форме предупредительного, текущего и последующего.

Предупредительный контроль присутствует на стадиях планирования и проектирования хозяйственной и иной деятельности, влияющей на состояние окружающей природной среды, ввода объектов в эксплуатацию.

Текущий контроль применяется на стадии осуществления природо-пользователем своей деятельности.

Последующий контроль необходим при проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов, вынесенных в результате предыдущей проверки.

Государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции - органами Министерства охраны окружающей среды РК, Комитета геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, Агентства РК по управлению земельными ресурсами и т. д. (государственный специальный экологический контроль) и местными исполнительными органами - акиматами (государственный общий экологический контроль).

В соответствии со ст. 117 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, вправе:

1) взаимодействовать с природопользователями, физическими лицами и общественными объединениями;

2) беспрепятственно посещать проверяемые объекты, в том числе военные и оборонные, в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

3) входить на территорию физических и юридических лиц с измерительными приборами и оборудованием для отбора проб и, при необходимости, с привлечением специалистов и представителей общественности делать необходимые измерения, брать пробы (в том числе образцы товаров и материалов) и анализировать их;

4) запрашивать и получать документацию, результаты анализов и иные материалы, необходимые для осуществления государственного экологического контроля;

5) в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, инициировать отзыв лицензий и (или) расторжение договора (контракта) на использование и изъятие природных ресурсов и (или) приостановление и аннулирование экологических и иных разрешений на природопользование в случае нарушений природопользователем экологических норм и требований, повлекших значительный ущерб окружающей среде и (или) здоровью населения;

6) выносить предписания физическим и юридическим лицам об устранении нарушений экологического законодательства Республики Казахстан;

7) предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства Республики Казахстан;

8) рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, направлять в соответствующие органы материалы о привлечении лиц к административной или уголовной ответственности;

9) определять или принимать участие в определении размера ущерба, нанесенного окружающей среде в результате нарушения экологического законодательства Республики Казахстан, выносить предписания о возмещении вреда и предъявлять иски в суд;

10) обращаться в прокуратуру и правоохранительные органы за оказанием содействия для предотвращения или пресечения действий нарушителей экологического законодательства Республики Казахстан;

11) вносить компетентному органу предложения о прекращении действия контракта на проведение операций по недропользованию в случаях отказа подрядчика устранить причины, вызвавшие принятие решения о приостановлении проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и добычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо при неустранении этих причин в срок, достаточный для их устранения; непринятие недропользователями мер, предусмотренных экологическим законодательством Республики Казахстан; невозможность устранения причин, вызвавших приостановление операций по недропользованию; существенное нарушение подрядчиком обязательств, установленных контрактом либо программой работ в пределах своей компетенции.

Должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, в случаях, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, имеют право на хранение, ношение и применение специальных средств (специализированных средств связи, фото-, видеоаппаратуры, средств измерений).

В соответствии со ст. 118 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, обязаны:

1) осуществлять контроль за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан;

2) соблюдать требования законодательства Республики Казахстан;

3) информировать правоохранительные органы о фактах нарушения экологического законодательства Республики Казахстан, в которых содержатся признаки уголовно наказуемого деяния;

4) взаимодействовать с другими государственными органами, а также физическими и (или) юридическими лицами по вопросам обеспечения соблюдения экологического законодательства Республики Казахстан;

5) сохранять конфиденциальность инспекторской информации;

6) соблюдать правила служебной этики.

Свои права и обязанности должностные лица контролирующих органов реализуют в ходе инспекторских экологических проверок.

Инспекторская экологическая проверка - комплекс мероприятий, посредством которых должностными лицами, осуществляющими государственный экологический контроль, проводятся сбор и анализ информации о соблюдении природопользователями экологического законодательства Республики Казахстан (ст.119 ЭК РК).

Инспекторские экологические проверки подразделяются на следующие виды:

1) плановая - проверка, запланированная уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и проводимая с учетом установленных Экологическим кодексом и иными законодательными актами Республики Казахстан временных интервалов по отношению к предшествующим проверкам;

2) внеплановая - проверка, назначаемая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды в случаях необходимости оперативного реагирования на чрезвычайные экологические ситуации, непосредственного выявления нарушений экологического законодательства Республики Казахстан либо поступления об этом информации, а также ввода и вывода объектов из эксплуатации, существенных изменений в технологии производства, контроля за выполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в результате плановой проверки;

3) встречная - проверка, проводимая в отношении третьих лиц в случае, если при проведении проверок возникает необходимость в получении дополнительной информации, связанной с указанными лицами;

4) рейдовая - одновременная проверка нескольких хозяйствующих субъектов по вопросам соблюдения ими отдельных требований экологического законодательства Республики Казахстан;

5) комплексная - проверка, проводимая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды совместно со специально уполномоченными государственными органами.

Запрещается проведение иных видов инспекторских экологических проверок, кроме установленных настоящим Кодексом.

В ст. 120 ЭК РК установлены периодичность и сроки проведения инспекторских экологических проверок. Плановые инспекторские экологические проверки проводятся не чаще одного раза в год. После проведения плановой или комплексной проверки у природопользователя проведение у него других видов инспекторских экологических проверок, за исключением внеплановых и встречных, в течение текущего календарного года не допускается.

Срок проведения инспекторских экологических проверок, указываемый в акте о назначении проверки, не должен превышать тридцать рабочих дней с момента его вручения для субъектов частного предпринимательства, кроме особо сложных случаев.

Инспекторские экологические проверки природопользователей, которые в течение трех лет выполняют производственные экологические программы, не допускают нарушений экологического законодательства Республики Казахстан, своевременно, полно и качественно предоставляют отчетную документацию, проводятся не чаще одного раза в три года, за исключением случаев аварийного загрязнения окружающей среды.

При проверке вопросов особой сложности срок проведения инспекторской экологической проверки может продлеваться уполномоченным органом в области охраны окружающей среды с уведомлением органа по правовой статистике на срок не более тридцати календарных дней.

Производственный экологический контроль осуществляется самими природопользователями, в частности, предприятиями в отношении своей деятельности.

Целями производственного экологического контроля являются:

1) получение информации для принятия решений в отношении экологической политики природопользователя, целевых показателей качества окружающей среды и инструментов регулирования производственных процессов, потенциально оказывающих воздействие на окружающую среду;

2) обеспечение соблюдения требований экологического законодательства Республики Казахстан;

3) сведение к минимуму воздействия производственных процессов природопользователя на окружающую среду и здоровье человека;

4) повышение эффективности использования природных и энергетических ресурсов;

5) оперативное упреждающее реагирование на нештатные ситуации;

6) формирование более высокого уровня экологической информирован
ности и ответственности руководителей и работников природопользовате-
лей;

7) информирование общественности об экологической деятельности
предприятий и рисках для здоровья населения;

8) повышение уровня соответствия экологическим требованиям;

9) повышение производственной и экологической эффективности системы управления охраной окружающей среды;

10) учет экологических рисков при инвестировании и кредитовании
(ст. 128 ЭК РК).

Основные задачи этого вида контроля - проверка выполнения планов и мероприятий предприятия по охране окружающей природной среды, проверка соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду и т. д.

Производственный экологический контроль осуществляется руководителями предприятий, экологическими службами предприятия, если таковые имеются, инженерами по охране окружающей среды, другими руководителями функциональных служб. Он проводится природопользователем на основе программы производственного экологического контроля, разрабатываемой природопользователем и согласованной с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.

В программе производственного экологического контроля устанавливаются обязательный перечень параметров, отслеживаемых в процессе производственного экологического контроля, критерии определения его периодичности, продолжительность и частота измерений, используемые инструментальные или расчетные методы.

Правовую основу указанного вида контроля составляет Глава 14 «Производственный экологический контроль» Экологического кодекса РК.

Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями по их инициативе, договорам с природопользовате-лями и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. Его особенностью является то, что этот вид контроля не подкреплен принудительной силой государства, меры его воздействия носят рекомендательный, а не обязательный характер.

Общественный экологический контроль проводится в целях привлечения общественности к экологическим проблемам государства (ст. 135 ЭК РК).

Правовую основу общественного экологического контроля составляют Глава 15 «Общественный экологический контроль» ЭК РК, Закон РК «Об

Порядок проведения общественного экологического контроля определяется общественными объединениями в соответствии с их уставами.