Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления. Формы и методы работы с обращениями граждан Итог по организации работы с обращениями граждан

Кропотливая и неустанная работа с обращениями граждан на уровне федерального центра, округов и регионов, органов местного самоуправления со временем позволит положительно ответить на такой вопрос как: «Является ли политическая система в ее нынешнем виде инструментом реального народовластия? И насколько продуктивен диалог власти и общества»1. С этими словами Президента России невозможно не согласиться. При этом необходимо отметить, что работа с обращениями граждан, если ее рассматривать как процесс, нуждается в постоянном совершенствовании.

Если говорить о федеральном уровне то здесь необходимо констатировать, что имеющееся в стране советское законодательство сильно устарело. В этом случае государство должно обратить внимание на отсутствие правового регулирования работы с обращениями граждан путем разработки и принятия отдельного Федерального закона об обращениях граждан. Также необходимо принимать меры по созданию аналитической базы, методологии, использование которой существенно облегчило бы работу в данном направлении, создавать условия для подготовки соответствующих специалистов.

Далее следует отметить необходимость постоянного совершенствования информационно-аналитической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления России, активнее использовать уже имеющиеся аналитические материалы, принимая то или иное управленческое решение. Кроме этого, нужно активизировать информационную работу по разъяснению населению тех вопросов, которые их наиболее волнуют, информировать население о принимаемых федеральных законах и о степени их реализации, о разработке общественно-значимых социальных программ и не только. При этом, проводя информационную работу в этом направлении, постоянно освещать мнение властей различного уровня по тем или иным актуальным вопросам.

Значительное количество обращений граждан в органы власти всех уровней требует организации четкой работы с ними. При этом как на уровне субъекта РФ, так и на уровне муниципалитетов используются традиционные, хорошо зарекомендовавшие себя на практике методы. Следует отметить, что использование традиционных технологий в работе с обращениями граждан не может способствовать созданию эффективной информационно-поисковой системы, а также качественному информационно-аналитическому и методологическому обеспечению деятельности органов власти и управления. Для сбора и обобщения информации необходимо осуществлять автоматизированную обработку данных об обращениях граждан с использованием технологий, которые в настоящее время все активнее внедряются в практику работы органов государственной власти и местного самоуправления. На сегодняшний день широко используются специально разработанные программы, позволяющие регистрировать, классифицировать обращения по различным категориям и получать нужную информацию: об общем числе поступивших обращений на конкретную дату, о количестве повторных обращений, об адресатах, о тематике содержания обращений, о сроках и результатах рассмотрения обращений и их исполнения. Использование таких программ повсеместно даст возможность получать оперативные данные о ходе исполнения документов до истечения срока исполнения, что будет свидетельствовать о совершенствовании работы с обращениями граждан в органах власти всех уровней.

Что же касается организации работы с обращениями граждан в администрации Первомайского городского поселения, то ее совершенствование должно носить приоритетных характер.

Во-первых, это повышение профессионального уровня и компетентности сотрудников, осуществляющих эту деятельность. В настоящее время из числа штатных сотрудников администрации городского поселения, специальное образование имеется лишь у двух человек. Однако одного образования в этой работе мало. Необходимо периодически проводить семинары, главной целью которых и стало повышение профессионального уровня сотрудников администрации.

Во-вторых, с целью оптимизации работы с обращениями граждан считаю целесообразным использование мер материального и морального стимулирования результативной работы с обращениями граждан, улучшать материально-техническое оснащение соответствующих специалистов. До настоящего момента в администрации городского поселения нет соответствующей специальной программы по учету обращений граждан, что существенно затрудняет работу соответствующего специалиста.

Кроме этого, специалист администрации городского поселения должен активнее сотрудничать с соответствующими структурными подразделениями органов государственной власти субъекта РФ, ответственных за соответствующие направление деятельности, по оказанию ими методической и консультативной помощи в области работы с жалобами и заявлениями граждан.

Особое внимание следует уделить вопросу создания информационно-аналитического отдела администрации городского поселения.

В целом, решение проблем, направленных на совершенствование работы с обращениями граждан, требует комплексного подхода.

Настроение общества, отношение к власти определяются теми личными проблемами, которые изложены в обращениях, а они, как правило, касаются вопросов оказания материальной помощи, предоставления льгот различным категориям граждан, решения социальных и жилищных проблем и так далее. Все это можно отнести к частностям, но данная проблематика формирует общий социальный фон не только в Первомайском городском поселении, но и в Челябинской области, и в России в целом.

Власть, в этом случае, должна ответственней относиться к каждой проблеме. Ведь работа с обращениями граждан предполагает индивидуальный подход к каждому заявителю. И самое важное в этой работе - не остаться равнодушными к вопросам, поднимаемым гражданами в своих обращениях. Необходимо найти взаимопонимание с каждым человеком, обратившимся за помощью. А по-другому нельзя, ведь обращения граждан это политический институт, который является элементом исторически сложившейся структуры принятия решений и определяющий, наряду с референдумом и выборами, формы контроля за реализацией принятых решений1.

1. Введение………………………………………………………………………...2

2. Историческое развитие института обращений граждан……………………..5

3. Историческое развитие института обращений граждан в России…………..8

4. Нормативные акты, регламентирующие вопросы по работе с обращениями граждан……………………………………………………………………………12

4.1 Нормативные акты, устанавливающие правила работы с обращениями граждан……………………………………………………………………………13

4.2 Характеристика положений о подразделениях, отвечающих за работу с обращениями граждан……………………………………………………………18

5. Организация работы с письменными обращениями граждан в администрацию…………………………………………………………………...21

6. Организация личного приема граждан в администрации…………………...24

7. Заключение……………………………………………………………………..26

8. Список литературы…………………………………………………………….28

Введение.

В соответствии федеральным законом № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» все граждане РФ имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а также и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный срок.

Обращение – это юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди­ческих последст­вий . Направ­ляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует жела­ние автора побу­дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юри­дически значи­мым действиям.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина - это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. В условиях демократического государства и общества отработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в первую очередь самой власти.

Строгой единой классификации обращений граждан на сегодняшний день не существует. В трудах различных исследователей выделяется разное число раз­новидностей обращений, и классифицируются они по самым различным при­знакам.

Существуют две основные классификации обращений: по форме и по содер­жанию. Первая достаточно проста - обращения классифицируются в зависимо­сти от формы их подачи. Таких форм существует две: устная и письменная. Устные обращения могут подразделяться на личные, поданные при личной встрече, и телефонные, поданные по телефону. Особой формой устных обращений можно признать и обращения, поданные в ходе те­лемостов высших руководителей государства и граждан. Конечно, не всегда и не по всем вопросам целесообразно устное обращение. Тогда граждане могут подать письменное обращение. Такие жалобы обычно пересылаются по почте, телеграфу, вручаются через бюро жалоб или лично, че­рез секретариат и т.п. И письменные, и устные обращения обладают одинако­вой силой, поэтому форма обращения не имеет юридического значения.

Что касается классификации обращений по содержанию, то здесь можно выделить три основных вида: предложение, заявление, жалоба.

Предложение - вид обращения, цель которого, во-первых, обратить внимание на необходимость совершенствования работы тех или иных государственных органов, предприятий, учреждений или общественных организаций, а во-вторых, рекомендовать конкретные пути и способы решения поставленных задач.

Заявление - вид обращения, направленный на реализацию предоставленных законом субъективных прав и интересов граждан. Выражая просьбу личного или общественного характера, заявление может сигнализировать и об определенных недостатках в деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, общественных организаций. В отличие от предложения в нем не раскрываются пути и не предполагаются способы решения поставленных задач.

Жалоба - вид обращения, в котором идет речь о нарушении субъективных прав и охраняемых законом интересов граждан. Как правило, в жалобе содержатся не только информация о нарушении субъективных прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес государственных или общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан, в результате необоснованных действий которых либо необоснованного отказа в совершении предусмотренных законом действий произошло, по мнению заявителя, нарушение его субъективных прав.

Таковы описанные в литературе формы обращений, направляемых гражда­нами в органы государственной власти. Однако существует ещё одна классифи­кация обращений - по субъекту (заявителю): индивидуальные и кол­лективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом - заявите­лем. Коллективное - обращение двух и более граждан, а также обращение при­нятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга и собрания. Здесь важно обратить внимание на то, что множество одинаковых индивидуальных обращений, подписанных разными гражданами по поводу од­ной проблемы есть лишь множество индивидуальных обращений. Коллектив­ным может быть признано только обращение нескольких граждан одновре­менно и совокупно.

Историческое развитие института обращений граждан. Возникновение права на обращение именно как конституционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних законодательных актах.Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отделить обращение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достигнуты некоторые успехи.В эпоху расцвета монархических форм правления сама возможность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уровня была минимальной, а последствия таких обращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем более – добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с развитием элементов демократии это право граждан получает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреплено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с ходатайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традиционного права отдельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соединение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.Со временем, после образования в 1213 г. Британского парламента петиции стали направляться в его нижнюю палату поскольку её составили облечённые властными полномочиями представители английских общин. Каждый представитель привозил их с собой из избирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформирован особый комитет. Петиции, разрешение которых по существу требовало простого применения действующего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение которых не могло быть произведено в рамках действующего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мнению П. Люблинского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю «О свободе обсуждения вопросов в парламенте», явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства.В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имелоюридического закрепления, а существовало в силу исторически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыграли в ходе Английской буржуазной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих петицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Однако, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал применяться ещё во времена Георга IV.Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглашалось неограниченное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследование за такие ходатайства признавалось незаконным. Таким образом, право петиций получило юридическое закрепление не только в виде материальной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласившей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограничение 1661 г., несмотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законодательством Великой французской революции XVIII века. Проект Декларации прав и свобод человека и гражданина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как «право активного гражданина обращаться к законодательному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации». Реализация этой инициативы предполагалась в области закона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституционном комитете, из числа «активных» граждан исключались «женщины, по крайней мере в настоящем их положении, дети, иностранцы, а также те, кто никак не участвует в государственных расходах».Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была подвергнута М.-М.- Ж. Робеспьером и другими вождями революции жёсткой критике, в результате чего право петиций вообще не получило закрепления в окончательном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, очевидно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом «пассивных» граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественного и гражданского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., покаустанавливающая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в период реставрации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был лишён права законодательной инициативы перед королем, отсутствующее полномочие парламента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

Историческое развитие института обращений граждан в России.

В России развитие законодательства о праве граждан на обращения также насчитывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заинтересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная - письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий) передаваемая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее попытка юридического регулирования порядка их подачи и рассмотрения впервые предпринимается лишь в XV веке. В Судебнике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати”. Из текста прямо следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения и обязанность должностных лиц, было понятие распределения обращений по компетенции.В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы - битьё кнутом и тюремное заключение.В новом Соборном Уложении, принятом уже в середине XVII века, право на обращение регламентируется более детально. Так, в главе 10 Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными вопросами подачи и рассмотрения жалоб, посвящены иные статьи Уложения.Челобитные, как видно из текста нормативного акта, стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царём Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в последующие годы челобитные были важным каналом обратной связи от отдельных слоев населения к органам государственной власти страны, вплоть до высших. Немалая их роль в обеспечении деятельности государственной власти настоятельно требовала упорядочения производства по существу содержащихся в них вопросов. Неслучайно 14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя.Таким образом, принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Нужно отметить, что примерно в то же время появилось первое отечественное научное исследование, посвящённое проблемам работы с обращениями граждан.Далее на протяжении почти целого века обращениями граждан занимались такие органы как Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб и Общее Собрание Сената. На уровне губерний жалобы рассматривались Вторым Департаментом Правительствующего Сената, а также Министерствами.Такой порядок подачи петиций действовал до начала революционных событий 1905-07 гг., которые многие историки считают началом конституционных преобразований России. Так или иначе, 18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он «признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными» и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя. Достоинство Указа состояло в том, что он разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи. Правда, то обстоятельство, что подлежали рассмотрению обращения «по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния» может рассматриваться как ограничение права петиций по содержанию. Однако, сам факт возможности подачи данных предложений «частными лицами и учреждениями всех видов» является знаменательным явлением, свидетельством начала в России буржуазно- демократических преобразований.После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб трудящихся”, в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации). Так что в значительной степени установленный тогда порядок продолжает действовать по сей день.Следует отметить также две существенных особенности института обращений граждан в советское время. Во-первых, право на обращение в течение очень длительного времени не было конституционным правом, хотя Советское государство имело богатую конституционную традицию. А во- вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственной власти стали всё больше подменяться партийными структурами. Это очень быстро поняли граждане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда, так как добиться решения какого-либо вопроса через посредство партийных структур было намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В итоге основной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся прежде всего в органы Коммунистической партии, а там порядок их рассмотрения определялся уже различными внутрипартийными инструкциями. Таким образом, в регулировании работы с обращениями граждан внутрипартийные (корпоративные) акты играли едва ли не большую роль, чем нормативные акты государства.После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании работы с обращениями граждан длительное время не происходило. Только 33 года спустя был издан знаменитый Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан”. С 7 октября 1977 года право на обращение стало конституционным правом советских граждан,- принятая в этот день новая Конституция СССР впервые закрепила это важнейшее право (ст. 49).После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конституции РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст. 32, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап.

Нормативные акты, регламентирующие вопросы по работе с обращениями граждан.

Обращения граждан является важной составляющей частью делопроизводства любого государственного учреждения.

Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами - важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально - культурного строительства. Являясь одной из форм участия граждан в управлении, обращения способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных и общественных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом и другими недостатками в их работе.

Право на обращения граждан закреплено в высшем законе РФ Конституции 1993 г. В статье 33 Конституции говорится: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы местного самоуправления».

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обраще­ниями граждан на федеральном уровне, каждый субъект РФ, орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений имеют свои внутренние ведомственные акты, регламентирую­щих работу соответствующих подразделений.

В данной части работы будет проанализированы нормативные акты по работе с об­ращениями граждан разных субъектов Российской федерации и федеральных органов (Верховный суд, управление президента, органах ФСБ и др.)

1.1. Нормативные акты, устанавливающие правила работы с обращениями граждан.

В настоящее время в стране действует множество ве­домственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих по­рядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных ор­ганах страны. Единственным общегосу­дарственным актом, действующим в этой сфере общественных отно­шений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан».

Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться.

Заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.

В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение.

Но этот правой акт не учитывает нынешнее устройство Российской Федерации. Поэтому некоторые субъекты и ведомства пытаются самостоятельно регулировать этот вид деятельности.

Примером может служить закон Саратовской области от 29.07.2002 N 77-ЗСО «О порядке рассмотрения обращений граждан», принятый Саратовской областной думой .

В главе 3 рассматривается основные требования к организации и рассмотрению обращений граждан. В ней говориться о том, что обращения должны поддаваться в соответствующий орган государственной власти. Органы государственной власти области, органы местного самоуправления, их руководители и должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, заявлениях и предложениях, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом письменно авторов, а при личном приеме разъясняют, куда им следует обратиться. Также там даны сроки рассмотрения обращений граждан, не требующих дополнительного изучения и проверки не могут превышать 15 дней.

При необходимости проведения дополнительных проверок, выяснения вновь возникших обстоятельств, руководитель органа государственной власти области, органа местного самоуправления вправе продлить сроки рассмотрения до одного месяца.

В тех случаях, когда для разрешения жалоб, заявлений и предложений необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки и разрешения обращений могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа государственной власти области, органа местного самоуправления сверх месячного срока, но не более чем на 15 дней, с письменным уведомлением об этом лица, подавшего жалобу или заявление.

Жалобы, заявления и предложения военнослужащих и членов их семей разрешаются в срок до 7 дней со дня их поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.

В «Порядке работы с письменными и устными обращениями граждан,
поступившими в общественную приемную мэрии г. Тольятти» от 26.03.2001 г. очень подробно рассказано о технологии работы с письменными и устными обращениями граждан. Они описаны 2 главе нормативного документа. Все делопроизводство по этому вопросу автоматизировано.

Письменные и устные обращения граждан регистрируются. В конце приемного дня с “Журнала регистрации устных обращений граждан” с помощью программного обеспечения “Общественная приемная” производится электронная регистрация обращения заявителя путем формирования электронной регистрационно-контрольной карточки устного обращения и проставления в ней соответствующих данных. Регистрация письменных обращений происходит таким же способом. Дополнительно процесс регистрации включает в себя проставление штампа, содержащего номер и дату регистрации, в правом нижнем углу первого листа каждого письменного обращения.

После рассмотрения обращений граждан проставляется резолюция. Для наложения резолюции автору дается 2 рабочих дня.

В тексте резолюции назначает исполнителя (исполнителей по вопросу), излагает мероприятия и указывает контрольный срок их исполнения. Если в резолюции обращение фигурирует несколько исполнителей, то окончательный ответ готовит исполнитель, указанный в резолюции первым, и являющийся ответственным исполнителем по вопросу.

Если в резолюции автора не проставлен контрольный срок исполнения по обращению заявителя, то контрольным сроком считается 30 календарных дней со дня регистрации обращения в общественной приемной (25 дней дается на проработку вопроса, 5 дней – на оформление окончательного ответа).

В службу исполнителя передаются карточка с резолюцией, письменное обращение заявителя и пакет прилагаемых документов ответственному за документооборот специалисту под роспись, которую он проставляет в ксерокопии оригинала карточки. Карточка письменного обращения и пакет прилагаемых документов могут передаваться неоднократно по списку исполнителей до истечения контрольного срока, указанного автором в резолюции. Каждый акт передачи карточки письменного обращения и пакета прилагаемых документов очередному исполнителю и возращения от него фиксируется в соответствующем разделе программного обеспечения “Общественная приемная”. На передачу карточки письменного обращения и пакета прилагаемых документов через общественную приемную дается не более 1 дня.

При любом варианте заявителю направляется ответ, подготовленный службой-исполнителем либо общественной приемной мэрии, за подписью руководителя службы-исполнителя, заведующего общественной приемной или мэра (его заместителя). Ответы в вышестоящие инстанции отправляются только за подписью мэра (его заместителя).

При закрытии вопроса карточка письменного обращения со всем пакетом документов и копией ответа заявителю оформляется в дело согласно номенклатуре дел и перечню нормативных архивных документов.

Завершенные дела остаются в текущем архиве дел общественной приемной для работы в течение 5 лет, а затем передаются в ведомственный архив согласно Экспертизе ценности документов.

Также как и субъекты федеральные ведомства создают свои нормативные акты, регламентирующие этот вопрос. Например такие как судебный департамент при Верховном суде РФ и в федеральных органах правительственной связи и информации.

В «Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в судебном департаменте при верховном суде Российской Федерации» от 05.06.2001 № 94 есть специальный раздел, касающийся делопроизводства.

Прием и первичная обработка обращений осуществляется централизованно отделом делопроизводства Управления делами.

Обращения граждан, поступившие почтой, передаются отделом делопроизводства в тот же день после проставления на них штампа с указанием даты поступления, передаются в отдел обращений и приема граждан.

Все поступившие обращения граждан должны быть зарегистрированы в отделе обращений и приема граждан.

На каждом обращении после окончательного решения и исполнения должна быть проставлена надпись «В дело» и личная подпись должностного лица, принявшего это решение. Повторные письма регистрируются так же, как первичные. На письме в свободном от текста месте проставляется штамп «Повторно». О повторности делается отметка в алфавитно-учетной карточке.

Законченные производством обращения хранятся в отделе обращений и приема граждан в течение 5 лет. По истечении срока хранения сдаются в центральный архив Судебного департамента.

В «Инструкции о прядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации» 24 апреля 2000 г. N 2205 раздел, в котором говорится о порядке работы с обращениями граждан называется порядок учета (регистрации), рассмотрения и разрешения обращений граждан.

Ведение делопроизводства по обращениям граждан осуществляется специально назначенными сотрудниками секретариатов (делопроизводственных участков) федеральных органов.

Регистрационный номер обращения указывается в штампе, который проставляется на свободном месте лицевой стороны первого листа обращения. Регистрационный номер состоит из буквенного индекса и порядкового номера обращения (например: Ан-9, А-10, К-17, Ю-1). Буквенный индекс представляет собой начальную букву фамилии заявителя, на коллективных и анонимных обращениях проставляются соответственно буквы «Кл» и «Ан».

Конверты, в которых поступили письма, хранятся в течение всего периода разрешения обращений, после чего уничтожаются.

Повторные обращения регистрируются так же, как и первичные. При этом в графе 3 журнала учета предложений, заявлений и жалоб и на свободном месте лицевой стороны первого листа обращения делается пометка «повторно» с указанием регистрационного номера предыдущего обращения. Ответы заявителям печатаются на бланках установленной формы соответствующих федеральных органов с учетом требований конспирации и регистрируются за теми же номерами, что и обращения.

Также там есть отдельные разделы касающиеся сроков рассмотрения и организации приема граждан.

Все рассмотренные мной документы основаны на Указ Президиума Верховно­го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмот­ре­ния предложений, заявлений и жалоб граждан».

1.2. Характеристика положений о подразделениях, отвечающих за работу с обращениями граждан

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно является автономным подразделением Администрации Президента, зани­мает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и Экспе­диционный отдел. Нормативной основой работы Управления является Положе­ние о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. В соответ­ствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации; организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Феде­рации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет об­ращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граж­дан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделе­ния Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Пра­вительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от 21 апреля 1998г . По статусу он почти не отличается от Управления Прези­дента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное подразделение, ку­рируемое непосредственно одним из заместителей Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих курьерской и экспедицион­ной служб, он теснее связан с другими подразделениями Аппарата.

Так же субъекты РФ издают свои положения об отделах по работе с обращениями граждан. Примером может служить положения городов Ханты-Мансийска и Владивостока.

Отдел по работе с обращениями граждан в г. Владивостоке является структурным подразделением администрации и осуществляет работу по организации рассмотрения письменных и устных обращений граждан. Деятельность отдела по организации рассмотрения письменных и устных обращений граждан направляется и контролируется заместителем главы администрации.

Основными задачами и функциями отдела являются организация работы по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан, контроль за принятием решений по ним в нормативные сроки. Отдел организует личный прием граждан. Также он занимается регистрацией, оформлением дел и предварительным просмотром перед передачей соответствующему отделу. Изучает и анализирует вопросы, поставленные гражданами в письмах. Осуществляет контроль за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в структурные подразделения администрации.

Ведение делопроизводства по обращениям граждан, обеспечение хранения и своевременной передачи дел в архив, регистрация и рассылка адресатам ответов, подписанных главой администрации и его заместителями.

Отдел по работе с обращениями граждан г. Ханты-Мансийска является подразделением Организационно-контрольного управления Администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа. Осуществляет организацию деятельности государственных органов исполнительной власти автономного округа по обеспечению своевременного и качественного рассмотрения письменных, устных и коллективных обращений граждан, поручений Губернатора, Правительства автономного округа и руководителя Администрации Губернатора автономного округа. Осуществляет учет письменных, устных и коллективных обращений граждан, поступающих в адрес Губернатора, Правительства автономного округа и руководителя Администрации Губернатора автономного округа. Организует контроль за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, органами исполнительной власти автономного округа, при необходимости разрабатывает и представляет предложения о принятии дополнительных мер по обеспечению их рассмотрения. Готовит анализ о количестве и характере обращений граждан, поступивших в адрес Губернатора, Правительства автономного округа, и руководителя Администрации Губернатора автономного округа при необходимости готовить материал на их продление или снятие с контроля.

Начальник отдела по работе с обращениями граждан руководит деятельностью Отдела по принципу единоначалия. Осуществляет контроль за исполнением работниками Отдела своих должностных обязанностей. Согласовывает назначение на должность и освобождение от должности специалистов Отдела. Разрабатывает и утверждает должностные инструкции, распределяет поручения между работниками Отдела. Подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции.

Организация работы с письменными обращениями граждан в администрацию.

Все поступающие в администрацию заявления и жалобы долж­ны быть приняты, учтены, зарегистрированы в день их поступления. Они могут быть поданы лично в письменном виде, устно, по почте, по телеграфу, телетайпу и т. д. Все они должны быть рассмотрены.

Прием и первичную обработку обращений осуществляют со­трудники экспедиции или сотрудники группы приема обраще­ний граждан. Проверив правильность доставки, письмо вскры­вают, при этом конверты оставляют в случаях, когда только по ним можно установить адрес отправителя или когда дата почто­вого штемпеля необходима для подтверждения времени отправ­ления и получения документа. В этом случае конверт сохраняет­ся вместе с документом и по окончании решения вопроса подшивается в дело. Ошибочно доставленная корреспонденция пересылается по назначению (с обязательным уведомлением зая­вителя).В Саратовском законодательстве присутствует норма, обязывающая органы власти и должностных лиц, к ведению кото­рых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, заявлени­ях и предложениях, направлять их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом письменно авторов, а при личном приеме разъяснять, куда им следу­ет обратиться . В обращениях, полученных по факсу, проверяются как общее количество страниц, соответствие их количества указан­ному на первом листе факса, так и их читаемость. В случае не­полного получения факсимильного сообщения или плохого качества отдельных страниц об этом сообщается заявителю.

Все обращения, конверты к ним, приложения, справочные мате­риалы (в подлинниках или копиях) скрепляются во избежание утери.

Перед началом регистрации необходимо выявить, не является ли данное обращение повторным, т. е. поступившим от одного и того же лица по одному и тому же вопросу. Повторное обращение при пер­вичной обработке получает очередной регистрационный индекс, но при регистрации повторного обращения указываются номера и дата первого документа. Обо всех поступивших обращениях после регистрации док­ладывается руководителю учреждения или его заместителям. Ру­ководитель обязан определить порядок и сроки их рассмотрения, дать по каждому из них письменное указание исполнителям.

В случае, когда руководитель сразу в процессе рассмотрения обращения может решить поставленный в нем вопрос, он отража­ет свое решение в резолюции, которая является, по существу, отве­том. На основе этой резолюции на бланке учреждения составляет­ся ответное письмо заявителю. Письмо готовит должностное лицо подразделения-исполнителя, согласовав решение по данному об­ращению с начальником отдела (бюро, сектора и т. п.) по обраще­ниям граждан и начальником подразделения-исполнителя.

Результаты решения вопроса, поставленного в обращении, сообщаются заявителю.

Если для принятия решения по обращению требуются проведе­ние специальной проверки и привлечение необходимых материа­лов, сроки можно продлить, но не более чем на один месяц. О про­длении сроков рассмотрения необходимо сообщить заявителю.

Для разрешения обращений военнослужащих и членов их семей законодательством установлен более короткий срок их рас­смотрения - до 15 дней.

Все обращения граждан берутся на контроль. На всех регистра­ционных формах и на самих обращениях проставляется штамп «контроль» или знак контроля «К». Документ снимается с контроля только после того, как вынесены решения и приняты меры по раз­решению обращения.

Периодически (раз в месяц, раз в квартал) составляются аналитические обзоры или справки, в которых отражаются вопросы, по которым были поданы обращения, их количество по каждому вопросу, количество положительных и отрицательных решений. В справках указывается, сколько обращений было решено в срок, сколько с просроченным сроком исполнения и по какой причине.

Обращения граждан после их разрешения возвращаются ли­цам, ведущим делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам со всеми относящимися к ним материалами. На каж­дом документе после окончательного решения и его исполнения ставятся надпись «В дело» и подпись должностного лица, приняв­шего это решение.

Обращения граждан формируются отдельно от общей пере­писки. Каждое обращение составляет в деле самостоятельную группу (обращение, копия ответа, дополнительные документы по этому вопросу, повторные обращения (если они есть)).

Внутри дела эти группы документов располагаются по фа­милиям заявителей в алфавитном порядке. Коллективные обра­щения формируются в отдельные дела.

Обложка дела оформляется в соответствии с ГОСТ 17914-72 «Обложка дел длительных сроков хранения».

Организация личного приема граждан в администрации.

Одной из важных категорий документов по организации работы с обращениями граждан являются документы, касающиеся личного приема граждан. Руководители органов власти и управления несут личную ответственность и от­читываются перед вышестоящими органами за организацию приема и рассмотрения обращений граждан.

Прежде чем проводить прием, его необходимо тщательно организовать. Обязательно устанавливаются время и место при­ема. Расписание приема вывешивается на видном месте. В нем должно быть предусмотрено и вечернее время.

Во время ведения приема руководителю помогает секретарь. Секретарь встречает посетителей, регистрирует их. Регистрация ведется в журнале приема, где записываются: дата приема, фа­милия, имя, отчество пришедшего на прием, его адрес, краткое содержание вопроса, фамилия ведущего прием.

Если еженедельно на прием приходит большое количество посетителей, то журнал можно заменить на карточки с теми же реквизитами.

Если решение вопроса не относится к компетенции организа­ции, куда посетитель пришел на прием, необходимо ему помочь в определении компетентного органа, его адреса, телефонов и т. д.

Если во время приема нельзя сразу решить вопрос, затронутый в обращении, то посетитель оформляет его в письменной форме, и это обращение идет по технологии работы с обращениями граждан, как было описано ранее.

Правильно организованная работа с обращениями граждан позволит создать условия для принятия исчерпывающих мер по восстановлению прав и законных интересов граждан, трудовых коллективов и групп населения, для устранения причин, порож­дающих массовые обращения, а также всесторонне учитывать мнения граждан при выработке управленческих решений.

Запись посетителей на прием, который про­водится специалистами в день обращения, осу­ществляется в регистратуре специалистом От­дела. При первичном обращении заявитель сообщает вопрос, по которому он хотел бы по­лучить консультацию. Сведения из докумен­тов, удостоверяющих личность заявителя (фа­милия, имя, отчество, адрес), поступают в элек­тронную базу данных и одновременно в ком­пьютер на рабочем месте специалиста, веду­щего прием, в виде электронной карточки зая­вителя. Кроме того, специалист может выз­вать на монитор и просмотреть сведения о воп­росах заявителя и результатах их рассмотре­ния, если этот гражданин ранее уже обращал­ся на (это если автоматизирована система делопроизводства). А в других случаях регистрация происходит в журнале или ведет регистрационно-контрольные карточки.

После изучения пред­ставленных посетителем документов дает не­обходимые разъяснения, знакомит его с дей­ствующими законодательными и нормативны­ми правовыми актами. Завершив прием, спе­циалист заполняет электронную карточку с подробным содержанием беседы. Эти сведения поступают в электронную базу данных, журнал или РКК.

В случае необходимости проверки фактов, изложенных посетителем, от него принимают заявление, передают его на регистрацию и толь­ко после этого специалист делает необходимый контрольный запрос или направляет ходатай­ство по данной проблеме в органы по труду и органы социальной защиты населения субъек­та Российской Федерации или по принадлеж­ности в другие органы.

Заключение.

Институтобращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок “челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной - партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой нормативно- правовой базы работы с обращениями граждан в современной демократической России.

На сегодняшний день институт обращений граждан представляет собой политический институт, который яв­ляется элементом исторически сло­жившейся структуры принятия реше­ний и определяющий, наряду с ре­ферендумом и выборами, формы контроля за реализацией принятых решений .

С принятием в 2006 году федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» был устранен ряд важных проблем, таких как законодательно закрепленные принципы работы с обращениями граждан, такие как всеоб­щность права на об­ращения, свобода подачи обращений, равноправие и равная ответс­твенность гражданина и государства, гласность разбирательства, объек­тивность, подведомственность обращений, комплексный подхо­д к рас­смотре­нию, законность всего порядка работы с обращения­ми граждан. Унифицирована система классификации, регист­рации, учёта и анализа обращений граждан. Установлено и четко регламентирована ответственность за нарушения в этой сфере. Но все же остается еще не решенные проблемы, но в этом направлении работа активизирована, поэтому в надежде скорое решение этих проблем государством.

Дальнейшая модернизация работы по обращению граждан необходима. Ведь обращения граждан – один из механизмов реализации и защиты прав личности.

Список использованной литературы.

1. «Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в судебном департаменте при верховном суде Российской Федерации» от 05.06.2001 № 94// Российская газета, 2004, № 230

2. «Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации» 24 апреля 2000 г. N 2205// Российская газета, 2000, № 92-93

3. Положение об отделе по работе с обращениями граждан

4. Ермолаева А.В. Ланденко М. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)// Секретарское дело. 2004, №12, С 34 - 42

5. Жеребцова Л.А. Основы организации работы с устными обращениями граждан (на примере Минтруда российской федерации)// Делопроизводство, 2004, №1, С 49 - 52.

6. Хропанюк В.Н. Теория государства и права М., 1997, С. 450

7. Ямпольская Н.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы советского государственного права, М., 1959 с. 61- 66

8. Маслов А.А. Работа с обращениями граждан в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе// Секретарское дело, 2002, №1, С. 6 - 10

9. Мосягина О.В. Работа с обращениями граждан: нормативное регулирование// Справочник секретаря и офис-менеджера, 2002, №5, С. 41 - 44

10. Алексеев С.С. Право: опыт комплексного исследования, М., 1999, с. 710

11. Сорокин В.Д. Народ управляет государством,- Ленинград, 197212. Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности,- Варшава,195913. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 199514. Киров В.Ц. Парадоксы государственности в гражданском обществе, - М., 199215. Государство, власть, управление и право. Под ред. Н.И. Глазуновой, М., 2000

Хропанюк В.Н. Теория государства и права М., 1997, С. 318 – 319

Российская газета, 1993, № 237

Саратовские вести по понедельникам, 1996, № 1394

Городское управление, 2002, № 9, С. 78-87

Российская газета, 2004, № 230

Российская газета, 2000, № 92-93

Российская газета,1997, № 71

Российская газета, 1998, № 80

Ермолаева А.В. Ланденко М. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)// Секретарское дело. 2004, №12, С 39

Ермолаева А.В. Ланденко М. Работа с обращениями граждан в органах государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Саратовской области)// Секретарское дело. 2004, №12, С 42

^ Лихтин А. А., Зверева Е. И.

§ Совершенствование организации работы I с обращениями граждан в органах

о государственной власти Санкт-Петербурга

Лихтин Анатолий Алексеевич

ш Северо-Западный институт управления - филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) О Декан факультета государственного и муниципального управления Кандидат экономических наук, профессор

Действительный государственный советник Санкт-Петербурга 1-го класса [email protected]

Зверева Елизавета Игоревна

Архивный комитет Правительства Санкт-Петербурга

Старший инспектор отдела использования документов, проектной и организационной работы Магистр по направлению «Государственное и муниципальное управление» (СЗИУ РАНХиГС, выпуск 2016 г) [email protected]

Целью статьи является изучение современного опыта организации работы с обращениями граждан в государственных органах власти и по его результатам разработка предложений по совершенствованию данной работы. В соответствии с вышеуказанной целью обозначены следующие задачи: изучение современной нормативно-правовой базы по работе с обращениями граждан в Российской Федерации, идентификация основных направлений совершенствования работы с обращениями граждан в органах государственной власти, рассмотрение и анализ современного состояния работы с обращениями граждан в Архивном комитете Санкт-Петербурга в условиях внедрения информационных технологий. Результаты исследования имеют практическое значение при подготовке ведомственных инструкций по делопроизводству, методических рекомендаций и пособий по организации работы с обращениями граждан, разработке административных регламентов по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством срок».

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

органы государственной власти, управление, обращение, граждане, совершенствование, информационные технологии

Likhtin A. A., Zvereva E. I.

Interacting of the Organization Work with Citizen Appeals in Government Bodies of St. Petersburg

Likhtin Anatoly Alekseevich

north-West institute of Management - branch of the russian Presidential academy of national Economy and Public Administration (Saint-Peterburg, Russian federation) dean of the faculty of State and Municipal Management PhD in Economics, Professor

State Counselor of the Saint-Petersburg of the 1st Class [email protected]

Zvereva Elizaveta Igorevna

Archival Committee of the Government of St. Petersburg (Russian Federation) Senior inspector of department of use of documents, project and organizational work The master in the «State and Municipal Managemen» (NWiM of the Ranepa, 2016) [email protected]

The aim of the article is to study the modern experience of the organization of work with J

citizen appeals in the government bodies and its results to develop proposals for improving 0

the work. In accordance with the above purpose designated the following tasks: studying uj

modern regulatory framework for the work with citizen appeals in the Russian Federation, the CL identification of the main directions of improving the work with citizen appeals in government

bodies, to review and analyze the current state of the work with citizens appeals in the Archive m

Committee of St. Petersburg in terms of information technologies. The research results have o

the practical importance in the preparation of departmental instructions on office work, guide- ^

lines and manuals on the organization of work with citizen appeals, the development of ad- m

ministrative regulations for the provision of public services «Organization of reception of citizens, 0 the timely and full consideration of their appeals filed orally or in writing, acceptance decisions on them and sending replies to the legally established deadline».

government bodies, governance, appeal, citizens, improving, information technologies

Отечественный и зарубежный опыт государственного управления на протяжении долгих лет показывает, что эффективный диалог гражданского общества и власти возможен при наличии отлаженного механизма «обратной связи», то есть института обращений граждан в органы власти.

В современном российском обществе, несмотря на радикальность произошедших в 1990-е гг. социально-экономических преобразований и изменений сложившейся в предшествующий период модели «власть - общество», институт обращений граждан по-прежнему остается важнейшим фактором политического процесса . Право граждан на обращения в органы государственной власти закреплено в Конституции Российской Федерации, норма ст. 33 которой гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»1.

За последние десятилетия в России сформировалось новое правовое государство, и в данных условиях работа с обращениями граждан в органах государственной власти должна быть направлена на достижение информационной открытости деятельности государственных структур, а также повышение эффективности взаимодействия гражданина и государства. Целый ряд документов нормативного характера - как на федеральном, так и на местном уровнях, ставят задачу по расширению информационной открытости органов государственной власти, в том числе за счет совершенствования организации работы с обращениями граждан.

Институт обращений граждан, складывавшийся в России на протяжении 500 лет, уже сформирован. С формальной, технической точки зрения работа с обращениями граждан поставлена достаточно четко . В Российской Федерации накоплен значительный исторический опыт, создан богатый нормативный материал в виде государственных и внутренних ведомственных актов по регулированию делопроизводства в сфере обращений в органы власти .

По мнению авторов статьи, на сегодняшний день основными направлениями совершенствования работы с обращениями граждан в органах государственной власти являются следующие: реализация современных принципов работы с обращениями, направленных на повышение качества взаимодействия общества и власти; совершенствование законодательно-правовой и нормативно-методической основ работы с обращениями граждан в органах государственной власти всех

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

з уровней; материально-техническое оснащение структурных подразделений, функцией которых является работа с обращениями граждан; оптимизация структуры 0 управления и повышение квалификации специалистов, работающих с обращения-£ ми граждан.

^ Работа с обращениями граждан должна прежде всего основываться на принци-° пах информационной открытости, а также идти по пути снижения бюрократическо-о го подхода к институту обращений.

Принцип информационной открытости выражается в прозрачности всех стадий ш реализации прав граждан на обращения, а также в обеспечении возможности получения и ознакомления с документами, которые напрямую касаются соблюдения прав и интересов гражданина. Принцип информационный открытости пронизывает все сферы работы с обращениями граждан, в том числе в вопросах, непосредственно не связанных с реализацией прав граждан на обращения. Данный принцип может быть реализован путем опубликования отдельных принятых решений по обращениям граждан, что, несомненно, будет способствовать повышению уровня информированности и удовлетворенности деятельностью власти у населения.

Другой формой проявления принципа информационной открытости в организации работы с обращениями может стать доведение до сведения граждан графика приема руководителями органов государственной власти путем размещения соответствующих объявлений на информационных стендах административных органов, а также в СМИ и в сети интернет.

Кроме того, соблюдение государственными служащими процедуры подготовки ответа по существу должно сократить количество коллективных и повторных обращений граждан. Это означает, что у чиновника появится больше времени для объективного и подробного рассмотрения первичных обращений. Органам государственной власти необходимо проводить анализ и тематически обобщать вопросы, содержащиеся в обращениях граждан, всесторонне учитывать их при принятии управленческих решений.

Следует отметить, что в настоящее время работа с обращениями граждан регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. С принятием Федерального закона № 59-ФЗ перед органами государственной власти была поставлена задача совершенствования принципов работы с обращениями граждан. Реализация требований закона 59-ФЗ по работе с обращениями осуществлялась в трех основных направлениях: совершенствование нормативно-правового регулирования, организационных и информационных принципов.

Нужно признать, что по каждому обозначенному направлению за время действия данного закона проведена большая работа. Так, например, законы о работе с обращениями граждан, действующие в субъектах Российской Федерации, были приведены в соответствие с Федеральным законом, либо отменены вовсе; был определен круг обращений граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами, а также иными федеральными законами; в нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность органов государственной власти, внесены задачи и функции по рассмотрению обращений граждан. В настоящее время на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти ведется работа по разработке и утверждению административных регламентов по работе с обращениями граждан .

1 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. от 3 ноября 2015 г.) // Российская газета. № 95, 5 мая 2006 г.

В направлении совершенствования организационных принципов в органах госу- з дарственной власти сформированы подразделения, отвечающие за работу с обра- ^ щениями граждан, разрабатываются единые квалификационные требования к долж- § ностям, формулируются функциональные обязанности работников, осуществляющих £ рассмотрение обращений граждан, утверждаются порядки работы с обращениями ^ граждан. °

В целях совершенствования информационных принципов реализации Федераль- о ного закона № 59-ФЗ к нему в оперативном режиме были подготовлены и опубли- ^ кованы подробные комментарии с разъяснением основных положений закона. Не- ш однократно организовывались всероссийские совещания-семинары по вопросам О организации рассмотрения обращений граждан, по результатам которых формулировались рекомендации по совершенствованию форм и методов организации работы с обращениями в соответствии с принятым законом. В частности, на одном из подобных совещаний сделан вывод о том, что Федеральный закон востребован обществом. Основываясь на его положениях, россияне активнее используют право на обращение в органы власти не только для защиты своих конституционных прав во внесудебном порядке, но и поднимают вопросы, имеющие широкое общественное звучание. Тем самым последовательнее решается важная политическая задача - привлечение граждан к управлению делами государства1.

Федеральный закон № 59-ФЗ содержит в себе необходимые нормы для регулирования взаимодействия гражданского общества и власти, защищает конституционное право граждан на обращения в органы государственной власти. Однако следует отметить, что эффективная работа с обращениями, прежде всего, достигается при условии обеспечения неукоснительного соблюдения установленных законом № 59-ФЗ порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, наличия четкой нормативно-методической базы, которая на уровне региона дополнительно должна учитывать специфику состава и традиции населения.

Повышению эффективности работы с обращениями на уровне исполнителей способствуют повсеместное распространение накопленного опыта, а также анализ и привлечение внимания к существующим проблемам. Данная информация должна находить отражение в методических рекомендациях, пособиях, рабочих инструкциях, памятках и других материалах.

На основе анализа практической работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти для исполнителей этой работы на региональном уровне были разработаны предложения, многие из которых, как представляется, актуальны и сегодня: определить меры материального и морального стимулирования результативной работы с обращениями граждан, преодоления бюрократизма и волокиты; усилить работу по контролю за результатами рассмотрения и обоснованностью направления обращений граждан в органы, в чьей компетенции находится решение данных вопросов; направлять информационно-аналитические материалы, подготовленные на основе обращений граждан, в нижестоящие и вышестоящие органы управления для использования в их работе .

Вместе с тем необходимо констатировать, что наличие целого ряда федеральных отраслевых нормативных правовых актов до настоящего времени так и не образовали стройной системы правовых норм, которые бы всесторонне, комплексно и полно содержали политические, административно-материальные и административно-процедурные аспекты института обращений . По мнению ряда авторов, Федеральный закон № 59-ФЗ недостаточно полно характеризует понятие

1 Механизм работы с обращениями граждан ждет модернизация [Электронный ресурс] / Сайт «Открытое правительство». Ш_: http://open.gov.ru/events/5510880/7sphrase_icM32392 (дата обращения: 12.03.2016).

з обращения граждан как общепризнанного института конституционного права и не □l раскрывает его сущность .

0 Эти и ряд других причин, таких как необходимость уточнения понятийного ап-£ парата Федерального закона № 59-ФЗ, сокращение времени рассмотрения ряда ^ обращений, обязательства ответственных лиц в предоставлении мотивированного ° ответа и другие, явились веским аргументом для разработки в 2015 г. Рабочей о группой Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданско-g го общества и правам человека проекта Федерального закона «О порядке рас-ш смотрения обращений граждан в Российской Федерации»1. Принципиально важным моментом в документе является то, что он ориентирован на решение проблемы обратившегося гражданина, а не просто на то, чтобы своевременно предоставить ответ на обращение. Одной из главных особенностей законопроекта является то, что он построен на современных информационно-коммуникационных технологиях. Таким образом, в деле совершенствования нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан на сегодняшний день сделан еще один значительный шаг.

В настоящее время результативность деятельности органа государственной власти в работе с обращениями граждан во многом зависит от уровня его технического оснащения и степени автоматизации процессов управления. Компьютерная техника помогает решить обширный круг задач при подготовке документов, а также по организации оперативной и рациональной работы с ними. Здесь прежде всего имеется в виду оснащение подразделений, отвечающих за данное направление работы, необходимой современной оргтехникой; использование технологий автоматизированной обработки данных по обращениям граждан, разработка отраслевых прикладных программ, создание информационно-поисковых систем, тематических баз данных; внедрение современных телекоммуникационных технологий (интернет, сотовая связь, электронная почта и т. п.).

Автоматизация и информатизация системы документационного обеспечения управления являются механизмами, позволяющими повысить эффективность работы с обращениями граждан в современных условиях. На сегодняшний день диалог органов государственной власти и граждан с использованием информационных технологий осуществляется в соответствии с программой «Электронная Россия» (завершена в 2010 г.) и долгосрочной целевой программой «Информационное общество 2011-2018», которые провозгласили автоматизацию обязательным условием деятельности государственных органов.

Автоматизация работы в органах власти, связанной с обращениями граждан, преследует следующие цели: повышение уровня оперативности и качества ведения делопроизводства по обращениям; уменьшение документооборота в организациях посредством перехода от бумажного документооборота к электронным технологиям; повышение производительности труда и сокращение трудозатрат на выполнение отдельных операций исполнителями; мониторинг контроля исполнения обращений; автоматизированного контроля за перемещением обращений в структурных подразделениях с момента их поступления до завершения исполнения; оперативное получение информации о местонахождении обращения и состоянии его исполнения; сокращение сроков исполнения обращения; обеспечение оперативного доступа к информации посредством создания централизованного архива обращений, исполненных в электронной форме, а также к документации по их рассмотре-

1 Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс] / Сайт Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/ news/ read/2686; Механизм работы с обращениями граждан ждет модернизация [Электронный ресурс] / Сайт «Открытое правительство». URL: http://open.gov.ru/events/5510880/7sphrase_ id=132392 (дата обращения: 12.03.2016).

нию; увеличение скорости поиска (подборки) документов по реквизитам обращений; автоматическое формирование статистики (отчетов) по обращениям граждан.

На сегодняшний день практически каждый сайт органа государственной власти предоставляет гражданину возможность через «интернет-приемную» направить свое обращение в электронном виде и получить ответ в установленные законодательством сроки.

Как правило, данный процесс содержит следующие этапы:

Формирование электронного обращения гражданином на сайте органа государственной власти;

Поступление обращения в соответствующее структурное подразделение и его регистрация в Системе электронного документооборота (СЭД) или в другой подобной системе;

Направление обращения исполнителям и подготовка ответа на него;

Регистрация ответа и его отправка гражданину, в том числе в электронном виде. Помимо прохождения вышеуказанных этапов, такой процесс электронного взаимодействия должен обеспечивать гражданам полную прозрачность работы с их обращениями, а также предоставлять возможность отслеживать текущее состояние исполнения. По этой причине необходимо реализовывать функцию информирования пользователя об основных этапах рассмотрения его обращения (поступление обращения, регистрация - присвоение делопроизводственного номера, наложение резолюции и направление его на исполнение, регистрация подготовленного ответа).

Помимо возможности отправки электронных обращений гражданами, сайты органов государственной власти в обязательном порядке должны предоставлять справочную информацию, которая позволит пользователям правильно сформулировать свое обращение и направить его «по адресу». К такой информации относятся: тексты нормативно-правовых документов; порядок организации работы в органе власти (наименование подразделений, ответственных за работу с обращениями граждан, фамилии, имена и отчества, а также контактные телефоны руководителей, графики личного приема граждан руководством), ответы на наиболее часто встречающиеся вопросы, образцы оформления письменных обращений и т. п.

Внедрение новых информационных технологий позволило во многом усовершенствовать организацию работы с обращениями граждан в Архивном комитете Санкт-Петербурга (далее - Комитет), где с 2008 г. совместно с Комитетом по информатизации и связи реализуется проект, направленный на информатизацию основных направлений деятельности архивной отрасли Санкт-Петербурга. Проект получил название Государственная информационная система «Государственные архивы Санкт-Петербурга» (далее - ГИС) и призван повысить качество информационного обеспечения органов государственной власти, граждан и организаций, в том числе, по их обращениям1.

В рамках ГИС для сотрудников Комитета созданы автоматизированные рабочие места (АРМ). Для организации работы с обращениями граждан в АРМ реализованы модули «Запросы» и «Рекомендательная картотека», с помощью которых можно оперативно получать необходимую для исполнения обращения информацию. Модуль «Запросы» предназначен для автоматизированной обработки обращений граждан. При выполнении регистрации на каждое поступившее обращение заполняется в электронном виде регистрационно-контрольная карточка с определенным набором реквизитов. Обращения, поступающие в Комитет, имеют отраслевую спе-

1 Сведения о государственной информационной системе «Государственные архивы Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] / Сайт «Реестр государственных информационных систем Санкт-Петербурга». URL: http://reestr-gis.spb.ru/ regis:is2053 (дата обращения: 19.03.2016).

з цифику и подразделяются на три основных вида: социально-правовые, тематические (биографические) и генеалогические запросы1, что учитывается при регистрации. 0 Для повышения эффективности при работе с обращениями граждан социально-£ правового характера, связанными с поиском мест хранения документов по лично-^ му составу, разработан модуль «Рекомендательная картотека», который представ° ляет собой базу данных, содержащую сведения о местах хранения документов по о личному составу предприятий, учреждений и организаций на территории Санкт-д Петербурга. Главным условием эффективного использования модуля «Рекоменда-ш тельная картотека» является поддержание его в актуальном состоянии, то есть О постоянное обновление и дополнение содержащейся в нем информации. Использование данного модуля также позволило сократить время оказания консультаций гражданам по их устным обращениям в Комитет по телефону и на личном приеме. В целом внедрение системы решает следующие задачи:

Унификация в организации работы с обращениями граждан в Комитете, а также в подведомственных ему архивных учреждениях на основе единого подхода;

Возможность подготовки ответов и отчетов по единым формам, в т. ч. в соответствии с требованиями Пенсионного фонда Российской Федерации, органов государственной власти;

Использование единой справочной информации;

Электронный обмен обращениями между Комитетом и подведомственными ему архивными учреждениями.

Еще одним шагом в направлении совершенствования работы с обращениями граждан стала возможность пользователям сети интернет посредством информа-ционно-услугового портала «Архивы Санкт-Петербурга» (далее - Портал), направлять обращения в Комитет в электронном виде2. Обращения с Портала проходят автоматическую регистрацию в модуле «Запросы», о чем граждане получают уведомление. В итоге, из процесса работы с обращениями исключается этап ручной регистрации, а также направление ответа в бумажном виде.

Статистика количества обращений граждан в Комитет за период с 2013 по 2015 гг.3 приведена в табл. 1:

Увеличение в три раза количества обращений граждан через Портал за период с 2013 по 2015 гг. свидетельствует о востребованности у населения такой формы организации диалога с органами власти. В перспективе это может привести к значительному уменьшению количества традиционных письменных обращений в Комитет. Вместе с тем, автоматизация данного процесса позволила в условиях значительного увеличения количества обращений не привлекать к этой работе дополнительные кадры, что позволяет говорить об эффективности внедряемых в деятельность Комитета информационных технологий.

Таким образом, применение технологий, позволяющих автоматизировать работу с обращениями граждан, дает возможность повысить производительность труда, в большей части исключить из процесса ручной труд, сократить время рассмотрения обращений граждан, оптимизировать выполнение отдельных операций, кон-

1 Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» С. 104. [Электронный ресурс] / Сайт Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/ news/ read/2686 (дата обращения: 12.03.2016).

2 Автоматизированная информационная система «Государственные архивы Санкт-Петербурга» [Электронный ресурс] / Сайт Санкт-Петербургского информационно-аналитического центра. URL: http://www.iac.spb.ru/projects/is2/13 (дата обращения: 19.03.2016).

3 Архивный комитет Санкт-Петербрга. Обзоры обращений [Электронный ресурс] / Сайт Администрации Санкт-Петербурга. URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/archiv_kom/obrasheniya-grazhdan/obzory-obrashenij (дата обращения: 15.03.2016).

Таблица 1 _о

Статистика количества обращений граждан в Архивный комитет Санкт-Петербурга аза период с 2013 по 2015 гг. ^

Годы Поступило с портала «Архивы Санкт-Петербурга» Всего поступило

тролировать сроки исполнения обращений как в Комитете, так и в подведомственных ему архивных учреждениях. Функция формирования отчетов о количестве, тематике, сроках исполнения обращений позволяет на постоянной основе проводить аналитическую работу по изучению характера и результатов рассмотрения обращений граждан.

Во все времена повышение квалификации специалистов является одной из важнейших задач органов государственной власти. Для этого необходимо: в обязательном порядке определять для работников, отвечающих за рассмотрение обращений граждан, квалификационные требования; периодически проводить мероприятия по обмену опытом работы, семинары, курсы повышения квалификации, использовать формы выездных семинаров-совещаний, круглых столов; активнее практиковать направление специалистов по организации работы с обращениями граждан на стажировки в вышестоящие органы государственной власти.

Кроме того, необходимо создавать специализированные подразделения, отвечающие за работу с обращениями граждан, либо укреплять уже имеющиеся структуры. Архитектура органа государственной власти должна быть такова, что структурное подразделение, занимающееся работой с обращениями граждан, должно быть самой крупной структурной единицей . Это требует ответственного и серьезного предметного подхода. И не только с точки зрения привлечения специалистов, но и с позиции пополнения и обновления ими своих теоретических и практических знаний.

По результатам проведенного в статье исследования можно сделать следующие выводы. Совершенствование принципов, нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан, а также развитие информационных технологий и кадрового потенциала в органах государственной власти способствуют внедрению новшеств в организацию и технологию работы с обращениями. Практика работы Архивного комитета Санкт-Петербурга показывает, что применение информационных технологий позволяет расширить возможности диалога граждан с органами государственной власти.

Таким образом, в целях совершенствования организации работы с обращениями граждан в органы государственной власти необходимо принимать следующие меры: повышать уровень информационной открытости данной работы, идти по пути минимизирования бюрократических подходов, поддерживать нормативно-правовую и методическую базу в актуальном состоянии, активно внедрять в деятельность органов государственной власти современные информационные технологии, а также на постоянной основе осуществлять переподготовку и повышение квалификации государственных гражданских служащих, отвечающих за работу с обращениями граждан.

^ Литература

о 1. Жеребцова Л. А. Организация работы с обращениями граждан в органах государственной в власти и их отбор на государственное хранение (начало 1990-х - настоящее время). Дисс.

£ канд. ист. наук: 05.25.02. М. : ВНИИДАД, 2008.

^ 2. Кабашов С. Ю. Организация работы с обращениями граждан в истории России. Учебное ° пособие. М. : Флинта: Наука, 2010.

н- 3. Лапин А. Е., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности ш взаимодействия населения и власти // Вестник Удмуртского университета. Экономика

И право. 2013. Вып. 1. С. 107-114.

о 4. Толпегин П. В. Организационно-правовое положение подразделений федеральных и региональных органов государственной власти, занимающихся рассмотрением обращений граждан и организаций: с использованием методов интеллектуального анализа данных. М. : Ц^Б ЛЕНАНД, 2013.

1. Zherebtsova L. A. The organization of work with addresses of citizens in public authorities and their selection on the state storage (the beginning of the 1990th - the present) . Dissertation. M. : Russian Research Institute of Document Science and Archiving , 2008. (rus)

2. Kabashov S. Yu. The organization of work with addresses of citizens in the history of Russia . Manual. M. : Flinta: Science , 2010. (rus)

3. Lapin A. E., Borisov N. I. Addresses of citizens as instrument of increase of efficiency of interaction of the population and power // Bulletin of the Udmurt University. Economy and law . 2013. Is. 1. P. 107-114. (rus)

4. Tolpegin P. V. Organizational legal status of divisions of the federal and regional public authorities, which are engaged in consideration of addresses of citizens and the organizations: with use of methods of data mining . M. : URSS LENAND, 2013. (rus)

В результате изучения данной главы студент должен:

• знать формы обращений граждан в государственные и муниципальные органы;
• уметь составлять и грамотно оформлять ответы на письменные обращения;
• владеть навыками ответов на устные обращения, в том числе с использованием телефонной связи.

Правовые основы работы с обращениями граждан в Российской Федерации

Право граждан на обращения во властные структуры закреплено Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.). Конституция России гарантирует право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Обращения граждан - способ инициирования гражданами в устной или письменной форме их общения в органы государственной власти или местного самоуправления, к должностным лицам этих органов, для удовлетворения интересов граждан путем властного решения определенных вопросов общественной, государственной, коллективной или личной жизни, что предполагает соответствующее реагирования этих органов и должностных лиц на обращение и ответ на него.

В нашей стране традиция обращений в письменном виде восходит как минимум к XVI в., времени возникновения Челобитного приказа - органа, отвечавшего за прием и рассмотрение челобитных (обращений). Челобитные (от выражения «бить челом», т.е. «кланяться», «просить») подавались как индивидуально, так и коллективно всеми категориями свободных граждан Московского государства на имя великого князя (царя). У Красного крыльца Грановитой палаты был установлен специальный ящик, в который просители помещали свои челобитные; думные дьяки периодически собирали их и докладывали государю, который принимал решение о том, какой из органов власти (приказов) и в какой срок должен рассмотреть и исполнить обращение.

В Российской империи жителям страны было запрещено подавать челобитные на имя государя, под страхом казни они должны были подаваться только в органы власти. Екатерина II повелела передавать жалобы крепостных крестьян на притеснения со стороны хозяев на рассмотрение самим помещикам.

Процедура рассмотрения обращений была демократизирована только после Октябрьской революции 1917 г. На момент распада СССР эта процедура регулировалась указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Данный документ действовал до 2006 г., когда был принят Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», действующий по сей день.

Институт обращений граждан можно определить как инструмент гражданского участия в управлении, т.е. воздействие на процесс принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в целях реализации гражданами своих прав и интересов. Поток обращений граждан в различные инстанции служит лакмусовой бумажкой не только социальной активности населения, но и определенных негативных явлений, недостатков в работе государственного аппарата, пробелов в законодательстве, а также пороков самой организации рассмотрения обращений.

Институт обращений граждан выполняет в обществе следующие функции:

• правозащитная - обращения как одно из средств защиты нрав граждан, что позволяет предотвращать нарушения, восстанавливать нарушенные права;
• информационная - обращения являются для органов власти ценным источником сведений о проблемах граждан и их отношении к происходящим в обществе процессам, поэтому важно не только рассматривать отдельные обращения, но и анализировать весь поток обращений в целом;
• коммуникативная - обращения как наиболее распространенное средство прямой коммуникации между властью и гражданами;
• инструментальная - обращения как средство воздействия на решения органов власти, а также элемент процесса принятия и реализации решений.

Работа с обращениями строится на принципах законности, уважения прав личности, независимо от социального происхождения, расовой, национальной принадлежности, гражданства, языка, политических и религиозных убеждений.

В соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ обращаться в органы власти гражданин вправе лично и через представителей, индивидуально и коллективно, устно и письменно.

По форме обращения классифицируются на устные и письменные (рис. 5.1).

Устные обращения практикуются при личном посещении и по телефону. В последнее время получает распространение практика проведения общения граждан с должностными лицами в режиме скайп-конференций.

В свою очередь, письменные обращения бывают на бумажном и на электронном носителе. Электронные обращения направляются по электронной почте и на интернет-серверы государственных и муниципальных органов. Каждый вид обращения имеет свои особенности и требует специального правового регулирования.

Рис. 5.1.

Предложение - это обращение, в котором высказывается рекомендация относительно работы органов власти, должностных лиц и улучшения их деятельности, а также об улучшении законодательства и иных общественно значимых сфер.

Заявление - обращение с просьбой о содействии в реализации законных прав и интересов или сообщение о нарушении действующего законодательства или недостатках в деятельности государственных органов.

Жалоба - просьба о восстановлении или защите нарушенных прав и законных интересов.

Рассмотрение обращения в государственных органах бесплатно для всех категорий заявителей вне зависимости от формы обращения.

Законодательство гарантирует гражданам следующие основные нрава, связанные с обращениями:

• все обращения, соответствующие общим требованиям, рассматриваются;
• по каждому обращению гарантируется ответ по существу и в установленные сроки;
• гражданин имеет право обжаловать действия и бездействие должностных лиц, связанные с рассмотрением обращений;
• жалоба не может быть направлена на рассмотрение в тот орган или должностному лицу, чьи действия или бездействие обжалуются;
• гражданин имеет право знакомиться с документами, касающимися обращения, если они не носят конфиденциальный характер;
• персональные данные, содержащиеся в обращении, не подлежат разглашению.

Алёшин А. Е.

студент Тамбовского филиала РАНХиГС

г. Тамбов Трифонов Ю. Н.

к.филос.н., доцент Тамбовский филиал РАНХиГС

г. Тамбов

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И

ПРАКТИКИ

Аннотация: Проанализированы теоретические и организационно -правовые аспекты работы с обращениями граждан в органах государственной власти. Выявлены имеющиеся проблемы и сделаны предложения по совершенствованию института обращений граждан.

Ключевые слова: обращение гражданина, право граждан на обращение в органы власти, организация работы с обращениями граждан.

RANEPA Tambov Trifonov Yu. N.

Candidate оf philosophical sciences, associate professor RANEPA Tambov

THE ORGANIZATION OF THE WORK WITH APPEALS OF CITIZENS IN THE PUBLIC AUTHORITIES: THEORY AND PRACTICE

Аbstract: It was analyzed the theoretical, organizational and legal aspects of the work with appeals of citizens in the public authorities. It was identified the existing problems and it was made a suggestions to improve the institute of appeals of citizens.

Keywords: an appeal of citizen, the right of citizens to appeal in the public authorities, the organization of the work with appeals of citizens.

Институт обращений граждан в органы государственной власти, являющийся древнейшим элементом коммуникации власти и народа, и в настоящее время остаётся важнейшим инструментом обеспечения диалога межу ними. На этом вопросе заострил внимание Президент РФ В.В. Путин в очередном Послании Федеральному Собранию РФ, призвав чиновников «.. .не прятаться в служебных кабинетах, не бояться диалога с людьми - идти навстречу, честно и открыто разговаривать с людьми, поддерживать их инициативы, особенно когда речь идёт о таких вопросах, как благоустройство городов и посёлков, сохранение исторического облика, и создание современной среды для жизни» .

Примечательно, что не только Президент страны, но и многие руководители регионов понимают значимость данной работы. Так, А.В. Никитин, будучи ещё исполняющим обязанности главы администрации Тамбовской области подчеркнул, что «за каждым обращением стоит конкретный человек с его мыслями, проблемами и судьбой. Поэтому власть должна быть более внимательной и ответственной, и контролировать не только ход, но и результат исполнения решения. Власть действительно должна находить своё место на расстоянии вытянутой руки от населения, а не быть недоступной. С этой целью и открыт мой прямой диалог с любым жителем области на электронной страничке. Чиновник обязан отвечать заявителю не красивыми словами на официальной бумаге, а изложением вопроса по существу: если не сделано - когда будет сделано» . Заметим, что сайт «Прямая линия главы администрации Тамбовской области А.В. Никитина» на сегодняшний день является самым востребованным в регионе.

Понятно, что граждане обращаются в органы государственной власти по различным вопросам, тематика которых весьма разнообразна. Но при этом речь идет о проблемах, которые их действительно волнуют и беспокоят. Согласно позиции Конституционного Суда РФ, право граждан на обращения позволяет им выразить свое отношение к деятельности публичной власти,

свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан, и одновременно - через выявление конкретных проблем и возможностей путей их решения -способом оптимизации деятельности органов публичной власти» .

При этом содержание и количество обращений выступает определённым индикатором нужд, запросов и настроений населения и, тем самым, свидетельствует об определённом общественном мнении по различным вопросам . Следует признать, что в стране создана и развивается необходимая организационно-правовая основа работы с обращениями граждан. Так, на всех уровнях власти образованы соответствующие структуры, начиная с Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, и, заканчивая, структурными подразделениями администраций муниципальных образований.

Принят и на протяжении уже более 10-и лет действует специальный Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - «Закон о порядке рассмотрения обращений граждан РФ») . За этот период в него был внесён ряд изменений и дополнений, направленных на совершенствование правового обеспечения работы с обращениями граждан. Это, в частности, коснулось порядка рассмотрения отдельных обращений (ст. 11), формы подачи обращения (ст. 4), распространения действия закона на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц (ст. 1), сроков рассмотрения обращений, содержащих информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции (ст. 12), предоставления отдельным категориям граждан права на личный прием в первоочередном порядке (ст. 13 «Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

Вместе с тем, сложившаяся практика свидетельствует о том, что в работе с обращениями граждан имеется ряд проблем и нерешённых

вопросов. Прежде всего, требуют решения теоретические вопросы, связанные с понятием и классификацией обращений граждан. Дело в том, что согласно ч. 1 ст. 4 «Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ» обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Как видно, понятие «обращение гражданина» является обобщающим, так как объединяет в себе как предложения, заявления, жалобы, направленные в письменной форме или в форме электронного документа, так и устные обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Тем самым, в «Законе о порядке рассмотрения обращений граждан РФ» термин «обращение гражданина» сформулирован посредством перечисления его видов. Этот подход, как считает В.А. Мещерягина, нельзя признать удачным, так как он не содержит характерных признаков данного правового явления . Поэтому целесообразно законодательно определить общеродовое понятие «обращение гражданина» так же, как даны трактовки его видов - предложения, заявления и жалобы.

Но, при этом, нами разделяется мнение о том, нормативные определения видов обращений нельзя назвать удачными. Это выражается в том, что, в «Законе о порядке рассмотрения обращений граждан РФ» существует юридическая коллизия между ч. 3 статьи 4 и ч. 5 статьи 5, где последняя фактически регламентирует отдельный подвид заявлений, по характеристике не совпадающий с признаками, содержащимися в норме -дефиниции .

Вызывает немало вопросов и порождает определённые трудности на практике соблюдение требований к письменному обращению, установленных в ст. 7 «Закона о порядке рассмотрения обращений граждан РФ». В частности, не вполне понятна судьба обращения, в котором

Порождает на практике ряд вопросов и рассмотрение коллективных обращений, в частности, касающиеся того, направлять ли письменный ответ на коллективное обращение всем заявителям или только одному из них. Как известно, в государственных органах ведётся определённая аналитическая работа, касающаяся обращений граждан. Речь идёт о составляемых за определенный период времени отчетах о работе с обращениями граждан, содержащих данные о количестве поступивших обращений, их тематике, принимаемых мерах, о соблюдении сроков рассмотрения обращений, о мерах ответственности и т.д.

Этим отчетам, как считает Е.К. Глушко, следует придать большую открытость за счёт того, чтобы органы власти периодически публиковали аналитические обзоры и отчеты, содержащие статистические данные о поступивших обращениях, информацию о конкретных мерах, принятых к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав граждан, вызывающих поступление повторных заявлений и жалоб, а также обнародовали факты нарушения должностными лицами законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и информировать о мерах, примененных к лицам, нарушающим этот порядок . Как представляется, на перспективу следует наращивать информационно-аналитическую составляющую работы с обращениями граждан.

В наибольшей же степени следует уделить внимание объективному и конструктивному рассмотрению обращений граждан по существу. На деле же содержательная сторона вопроса, зачастую, подменяется длительным письменным диалогом, который рождает гигантский документооборот, перерастающий в переписку между чиновниками различных уровней .

Иными словами, если формальные и процедурные стороны этой работы обеспечиваются, то её содержательные аспекты представителями власти порой игнорируются, и не всегда конкретные обращения рассматриваются, а, главное, решаются по существу. Важным вектором совершенствования института обращений граждан должно стать стремление к сокращению жалоб, и, напротив, к увеличению числа предложений граждан, направленных на решение различного рода проблем.

Таким образом, институт обращений граждан в целом выполняет правозащитную, информационную и коммуникационную функции, но при этом нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Список литературы

1. Глушко, Е.К. Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный комментарий) / Е.К. Глушко // [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru (дата обращения 04.03.2017).

2. Лихачева, Е.А. Перспективы организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления / Е.А. Лихачева, И.Н. Михайлюк // Политическое управление: научный информационно-образовательный электронный журнал [Сетевое электронное издание, ISSN 2221-7703]. 2013. № 03 (06). С.59-63.

3. Мещерягина, В.А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права / В.А. Мещерягина //Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 71-75.

4. Никитин, А.В. Нужен честный, открытый диалог органов управления с жителями области / А.В. Никитин // Комсомольская правда - Тамбов. 2015, 3-10 сентября.

5. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1 декабря 2016 года // Российская газета. 2016, 2 декабря.

7. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-п «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собр. законодательства РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.