Способы прокурорского реагирования. Правовые основы службы в органах и учреждениях прокуратуры российской федерации

Христинич И.В. — Меры прокурорского реагирования на нарушения законов в сфере пожарной безопасности // NB: Административное право и практика администрирования. - 2013. - № 1. - С. 30 - 62. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.1.580 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=580

Меры прокурорского реагирования на нарушения законов в сфере пожарной безопасности

Аннотация.

В статье автором дается анализ современных мер прокурорского реагирования и их краткая характеристика. Помимо известных мер прокурорского реагирования, предусмотренных законами, перечисляются меры реагирования, предусмотренные организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, которые также применяются в прокурорской практике, но о них редко упоминается в научной литературе и большинству эти меры не известны. Раскрывается роль прокурора в осуществлении правового мониторинга, и отмечаются недостатки, которые необходимо решить с регламентацией его проведения. На основе примеров последних прокурорских проверок в сфере надзора за исполнением законов о пожарной безопасности автором отмечается эффективность, специфика применения и недостатки мер реагирования. Делается вывод, что меры прокурорского реагирования на нарушения законов о пожарной безопасности отличаются от мер реагирования органов государственного контроля (надзора). Их особенность видится в том, что меры прокурорского реагирования имеют более широкий спектр применения, позволяют охватить правонарушения законов о пожарной безопасности, которые допускаются и хозяйствующими субъектами, и органами государственного контроля (надзора).

10.7256/2306-9945.2013.1.580

Дата направления в редакцию:

15-08-2019

Keywords:

Temporary suspension, monitoring, government control, response measures, prosecutor, fire safety, court ruling, production of documents, legal notice, demand

Для устранения нарушений закона прокурор наделен проверенным и надежным арсеналом правовых средств, посредством которых правомочен не только устранить нарушения закона, но и предупредить о недопущении их в будущем. Как точно отметил Т.А. Ашурбеков, ни одна правоохранительная система, ни один государственный институт в своей деятельности не включает в себя такое многообразное, многоканальное воздействие на происходящие процессы, как прокуратура .

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» актам прокурорского реагирования посвящено несколько статей (ст.ст.9.1, 23, 24, 25, 25.1, 28, 34), но в законе отсутствует точное определение как самого понятия «Акты прокурорского реагирования», так и отдельных процессуальных документов, например «представления». В научной литературе отсутствие законодательной терминологии, как правило, порождает множество различных определений. Так, по мнению И.С. Викторова, акты прокурорского реагирования - это такая правовая форма осуществления установленных законом полномочий прокурора по выявлению, устранению нарушений законов и привлечению к ответственности правонарушителей . Е.Р. Ергашев акты прокурорского реагирования определил как специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий, имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам .

Необходимо отметить, что современное законодательство, а также ведомственные нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации, выходят за пределы предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» правовых средств и наделяют прокурора правом внесения иных возможных к применению актов прокурорского реагирования, которые не озвучены в законе. Например, предупреждение как акт прокурорского реагирования озвучен в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», сводный план и согласование отдельных решений поднадзорных органов - в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», есть еще замечание, предложение, заключение и др., предусмотренные ведомственными организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.

Наиболее полный перечень актов прокурорского реагирования изложил В.Я. Чеканов, придав им определенную классификацию: письменные документы надзорного характера (указание, постановление, протест, представление) и резолютивного характера (санкция, согласие, утверждение); по содержанию и предмету - на акты проверки исполнения законов и установления обстоятельств, при которых совершено нарушение закона (включая способствующие этому обстоятельства) и акты реагирования на нарушения закона и обстоятельства, им способствующие; по форме - на акты-действия и акты-решения; по юридической силе реализуемых полномочий: акты-представления (в широком смысле слова - когда прокурор предлагает меры и его предложение подлежит рассмотрению) и акты императивного характера, посредством которых прокурор лично устраняет нарушения закона или предлагает определенные меры и его предложение является обязательным . В эту классификации можно внести акты прокурорского реагирования современного периода: требование, согласование, замечание и предложение на проекты нормативных правовых актов, в случае выявления в них каких-либо несоответствий федеральным и региональным законам, и заключение прокурора на соответствующий Конституции Российской Федерации и законам нормативный правовой акт.

Так, принцип согласования как определенный спектр действий присутствует при осуществлении органами федерального государственного пожарного надзора внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что предусмотрено Федеральным законом №294. В этой связи согласование из определенного полномочного действия преобразовано в форму процессуального документа, разработанного и утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 марта 2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Замечание, предложение, заключение как акты прокурорского надзора также не указаны в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», но о порядке их применения подробно изложено в приказе Генерального прокурора от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

В соответствии с п.2.1 данного Приказа прокурорские работники должны обеспечить активное участие в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ; участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

Также прокурору вменяется организовать изучение нормативных правых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения отражать в заключении о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

В ходе реализации антикоррупционной политики последних лет принят ряд нормативных правовых актов, на основе которых создан новый механизм проверки государственных институтов власти и изданных ими нормативных правовых актов.

Например, указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 №815 «О мерах по противодействию коррупции» дан старт к разработке целой системы, направленной не только на противодействие коррупции постфактум, но и на устранение причин, ее порождающих .

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» введен еще один акт прокурорского реагирования в виде «требования» на нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы, которые некоторые исследователи отнесли к специализированным средствам (актам) прокурорского реагирования . Вместе с тем, включение в ст.9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы одновременно с основаниями и порядком внесения акта прокурорского реагирования в виде «требования» не согласуется со структурой Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». По мнению диссертанта, более логично посвятить «требованию» как акту прокурорского реагирования отдельную статью 23.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обозначив ее как «Требование прокурора». Это исключит смешение понятий, как требование в форме волеизъявления прокурора (ст.22, 27, 30, 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и требование в форме процессуального документа (ст.9.1), что в настоящее время присутствует в ст.6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включающей положения об обязательности исполнения требований прокурора.

В настоящее время схожесть и отличия оснований, порядка, особенностей принесения протеста и требования активно обсуждается в научной литературе , вместе с тем, автор присоединяется к мнению А.В.Кудашкина, которой указал, что результаты проверок одного и того же нормативного правового акта на предмет соответствия законодательству и на коррупциогенность (антикоррупционная экспертиза) хотя и являются разными направлениями деятельности органов прокуратуры, но в случае признания такого нормативного правового акта незаконным и выявления в нем коррупциогенных факторов должны оформляться одним актом прокурорского реагирования - протестом . Это исключит дробление актов прокурорского реагирования и процедурные сложности по приведению нормативного правового акта в соответствие с законом и еще раз свидетельствует о необходимости преобразований ст.ст.9.1, 23 и введения статьи 23.1 в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Учитывая, что проекты нормативных правовых актов и сами нормативные правовые акты одновременно проверяют органы Минюста Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, независимые эксперты, получившие аккредитацию, а результаты проведенных экспертиз также излагаются ими в заключениях, полагаем необходимым обеспечение средствами прокурорского надзора исполнения законов при подготовке заключений органами, наделенными полномочиями по проведению проверок нормативных правовых актов и проведению антикоррупционных экспертиз.

При этом, значительным стимулирующим фактором могло бы стать введение в КоАП РФ нормы административной ответственности за допущенные нарушения как в нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные факторы, так и по ненадлежащему проведению уполномоченными органами антикорупционных экспертиз.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.29.1 закона) предусмотрена ответственность законодательных органов субъектов Российской Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вплоть до роспуска законодательного органа Президентом Российской Федерации. Одним из инициаторов этой ответственности выступала Генеральная прокуратура Российской Федерации. Введение в правовое поле России жестких мер административного воздействия за умышленное включение коррупциогенных факторов в нормативные правовые акты могло бы существенно повлиять на укрепление состояние законности в сфере противодействия коррупции, в том числе применительно к деятельности органов пожарного надзора. Право на возбуждение такой категории административных дел уместно вменить прокурору.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года №144, утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, в котором введена идея мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Мониторинг законодательства уже имеет различное научное понимание и трактовку. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как отдельную функцию прокуратуры выделяют: Бессарабов В.Г. , Ашурбеков Т.А., Казарина А.Х. . Так, по мнению В.Л. Нагробова, это планомерная деятельность по систематическому сбору информации о действующем законодательстве по заранее определенным параметрам (индикаторам), по ее изучению с помощью различных методов научного познания, а также по оценке как самой информации, так и полученных на ее основе выводов о состоянии и развитии законодательства (или его частей) под воздействием различных факторов . По мнению автора, мониторинг предполагает аналитическую работу по изучению действующего законодательства и принимаемых на его основе нормативных правовых актов, сопоставление их правовых положений с уже принятыми нормативными правовыми актами и принятие соответствующих мер в случае выявления противоречий. Вместе с тем, до настоящего времени в практической деятельности прокурора отсутствует какой-либо единый механизм по его проведению и процессуальный документ, подтверждающий осуществления прокурором мониторинга законодательства.

В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 №155 само понятие «правовой мониторинг» не упоминается, но его признаки изложены в п.2.3 и включают в себя следующие действия: совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. Процессуальная форма такого «соответствующего акта» в Приказе не предложена. Как следствие, каждая прокуратура подтверждает проведение вышеуказанных действий или правового мониторинга различными способами: путем изложения проведенного анализа законодательства в рапорте, путем составления сравнительных таблиц и т.д. Поскольку правовой мониторинг нацелен на создание условий для обеспечения единого правового пространства, то соответственно необходимо разработать и единый механизм его применения в органах прокуратуры, предусмотрев единую унифицированную форму процессуального документа.

Прокуроры всегда большое внимание уделяли законотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, что фактически тоже можно признать правовым мониторингом. В.П.Кашепов отметил, что именно прокуратура в наибольшей степени связана с законодательной базой страны, с ее изучением, применением норм законов, надзором за их исполнением, выявлением пробелов и противоречивости в законодательных актах. Это позволяет органам прокуратуры накапливать наиболее полную информацию о состоянии правового инструментария, имеет серьезное значение для повышения качества законов .

В этой связи долгие годы дискуссионным являлся вопрос наличия права законодательной инициативы у прокуроров субъектов Российской Федерации, закрепленное в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, которое не согласуется с отсутствием данного права у Генерального прокурора Российской Федерации.

До введения права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации прокуроры использовали разные способы по обеспечению единства правового пространства. Так, в связи с отсутствием у прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа права законодательной инициативы и необходимостью оперативного устранения в законе округа норм, противоречащих федеральному законодательству, прокурор провел беседу в депутатом Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа и предложил ему использовать его полномочия для приостановления действий норм регионального закона «О пожарной безопасности» .

Как правильно отмечено Т.А. Ашурбековым, данные обстоятельства «затрудняют использование в полном объеме правотворческого потенциала прокурорской системы, что противоречит государственным интересам» . Автор полагает, что введение нормы, закрепляющей право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, не нарушит и не дискредитирует интересы государственных органов, а будет только способствовать совершенствованию действующего законодательства и развитию института правового мониторинга.

Таким образом, на сегодняшний день прокурор, участвуя в правотворческом процессе, наделен целым арсеналом правовых средств: «замечания» и «предложения» на проекты нормативных правовых актов, «заключения» на принятые нормативные правовые акты и на внесенные в них изменения, соответствующие законодательству, «заключения», «требования» и «протесты» на принятые нормативные правовые акты и на внесенные в них изменения, несоответствующие законодательству и содержащие коррупциогенные факторы. А в последующем, при противостоянии позиции прокурора - «заявления в суд».

В соответствии со ст.23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор наделен правом выбора в средствах реагирования на незаконный правовой акт: принесение протеста либо обращение в суд с требованием о проверке соответствия такого акта закону. Некоторые авторы отмечают, что принесение протеста в орган, который издал данный правовой акт либо в вышестоящий орган, является более оперативным способом, чем обращение в суд на незаконный правовой акт в порядке гражданского либо арбитражного судопроизводства .

Практика показывает, что в сфере обеспечения пожарной безопасности прокурором выявляются несоответствующие закону правовые акты, изданные самыми различными органами и должностными лицами, однако основной массив протестов в сфере пожарной безопасности приносится на правовые акты, принятые органами федерального государственного пожарного надзора и судом в рамках производства по делам об административных правонарушениях: определения, постановления, выносимые при подготовке к рассмотрению дел об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, постановления о приостановке полностью или частично работы (эксплуатации) предприятий, цехов, участков, агрегатов, зданий и иных сооружений, иные процессуальные документы.

На практике имеют место случаи опротестования таких процессуальных документов, как постановления службы судебных приставов-исполнителей либо предписания органов государственного пожарного надзора.

Так, прокурором Центрального административного округа г.Краснодара принесен протест на постановление об окончании исполнительного производства по делу об административном приостановлении деятельности МУ РЭП-14 в связи с нарушениями правил пожарной безопасности. Кроме письменных объяснений об устранении нарушений требований пожарной безопасности со стороны руководства предприятия, иных доказательств выполнения требований пожарной безопасности в исполнительном производстве не имелось.

В целях приведения в соответствие незаконных нормативных правовых актов нередки случаи использования прокурором представления об устранении нарушений закона (ст.ст.22, 24, 28 Закона о прокуратуре). Однако, эта практика «свидетельствует о безпринципности прокуроров, так как подмена протестов внесением представлений с общими рассуждениями о недопустимости нарушений закона, напрямую сказывается на эффективности надзорных мероприятий» .

Внесение представлений на незаконные правовые акты возможно только с анализом причин и условий принятия таких актов, устранения причин незаконного правоприменения в будущем, чтобы «побудить орган, его издавший, отказаться от противозаконной практики и поставить вопрос о конституционной ответственности» . Но случаи внесения таких представлений редки.

Наиболее эффективным остается внесения представлений, в комплексе с иными мерами прокурорского реагирования, например, при выявлении бездействий контролирующего органа, при самостоятельном выявлений нарушений требований пожарной безопасности у хозяйствующих субъектов и т.д.

Так, в ходе проверок в сфере исполнения законодательства о пожарной безопасности на объектах социального назначения, проведенных прокуратурами субъектов Федерации по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2008 году, прокурорами Краснодарского, Алтайского краев, Воронежской, Тамбовской, Курганской, Костромской, Ростовской, Сахалинской и Волгоградской областей активно использовались полномочия по возбуждению административных производств в отношении виновных в нарушении правил пожарной безопасности по статье 20.4 Кодекса об административных правонарушениях. Виновные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафа. На основе результатов проверки Генеральным прокурором Российской Федерации внесено представление Главному государственному инспектору Российской Федерации по пожарному надзору об устранении названных и других выявленных нарушений .

Представление прокурора справедливо относят к «актам органа государственной власти в форме убеждения» , так как у должностного лица, которому адресовано представление, остается альтернативное право выбора удовлетворить либо отклонить требования прокурора. Эта неопределенность, прежде всего, связана с отсутствием в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» четкого понятия «представления».

Согласно п.1 ст.24 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Такая формулировка делает данный акт реагирования универсальным к применению по различным основаниям, который направлен как на устранение и предупреждение нарушений закона и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

Наиболее часто обсуждаемым является вопрос указания в представлении требования о привлечении виновного в нарушении закона лица к дисциплинарной, материальной и иной ответственности.

Сторонники данной позиции требуют указывать в представлениях фамилии конкретных должностных лиц, ставить вопрос об их ответственности и добиваться их реального наказания.

Вместе с тем, по мнению автора, прокурор должен отстаивать и добиваться полного устранения выявленных нарушений закона. Однако вопрос привлечения к дисциплинарной и иной ответственности должностных лиц подлежит рассмотрению руководителем, в адрес которого представление внесено, в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Эта позиция также согласовывается с законодательным запретом вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст.26 Закона о прокуратуре).

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.02.2012 №46 внесены изменения в п.16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в соответствии с которыми прокурор обязан принимать участие в рассмотрении актов прокурорского реагирования. С одной стороны, такая обязательность несет в себе позитивный результат.

В информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24.01.2012 №7-16-2012 отмечено, что уклонение от поддержания внесенных представлений зачастую влечет необоснованное отклонение заявленных требований, представления нередко рассматриваются формально, нарушения закона не устраняются, меры ответственности, применяемые к виновным, не соответствуют характеру и степени опасности правонарушений либо не применяются вовсе.

Так, прокурором Карымского района Забайкальского края, несмотря на крайне напряженную пожароопасную обстановку, не обеспечена требуемая настойчивость и принципиальность в отстаивании внесенных представлений. Требование о ликвидации свалки на территории муниципального образования рассмотрено без участия прокурорских работников, информация об устранении нарушений закона на момент проверки комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в прокуратуре района отсутствовала.

В это связи, Генеральная прокуратура Российской Федерации ориентирует исключить формальное присутствие при рассмотрении представлений, а активно добиваться реального и окончательного устранения выявленных нарушений, восстановления прав граждан, интересов государства.

Вместе с тем, необходимо отметить, что прокурор, излагая в описательной части представления сущность правонарушения, как правило, указывает неопровержимые факты, дает мотивированные ссылки на нормы закона, раскрывает их сущность и правовые последствия. Таким образом, в представлении уже изложена принципиальная позиция прокурора.

Предполагается, что обязательность участия прокурора при рассмотрении актов прокурорского реагирования не согласуется с реалиями прокурорской деятельности, загруженностью прокурорских работников. Нередки случаи возникновения проблем для участия в рассмотрении актов прокурорского реагирования, обусловленное удаленностью объекта надзора, одновременным назначением к рассмотрению нескольких актов прокурорского реагирования в разных органах на одно и тоже время и др.

Задача прокурора выполнить требования, предусмотренные законом, что может означать исключительно контроль за устранением нарушений закона, причин и условий им способствующих, за своевременностью рассмотрения представлений, получение письменного мотивированного ответа с документами, подтверждающими устранение правонарушений. Цель внесения представления должна быть достигнута посредством наступления определенного положительного эффекта по восстановлению закона и недопущению впредь правонарушений аналогичного характера. Как точно отметил М.А. Добыш, критерием эффективности представлений (как и иных актов прокурорского реагирования), можно считать положительное изменение состояния законности наступившего в результате прокурорского вмешательства .

Отказ в удовлетворении требований прокурора, изложенный в ответе на представление, можно последовательно оспорить представленными законом способами.

Например, в случае умышленного невыполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, законодательством предусмотрена административная ответственность по ст.17.7 КоАП РФ. Однако применяется данная ответственность за отказ в удовлетворении требований прокурора, изложенных в представлении, крайне редко. В связи с этим, для более эффективного рассмотрения представлений, предлагается помимо конкретных и конструктивных предложений по устранению нарушений и недопущению их впредь, в резолютивной части представления разъяснять требования ст. 17.7 КоАП РФ.

Защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований посредством гражданского судопроизводства в настоящее время активно реализуется прокурорами. Принцип состязательности нередко становится единственным средством восстановления нарушенного права с учетом доводов и мнений всех заинтересованных лиц.

Пожарная безопасность как необходимое условие стабильного существования и жизнедеятельности личности, общества и государства вполне обоснованно является основанием для использования прокурором права на обращение в суд и квалифицированное поддержание исковых требований в суде в порядке ст.45 ГПК РФ, п.4 ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Органы контроля лишены такого права, что свидетельствует о необходимости прокурорского надзора, обусловленного потребностями компенсаторного вмешательства. Зачастую правильно сформулированные исковые требования позволяют успешно реализовать исполнение судебных решений.

Например, в 2009 году прокурором города Сочи по результатам проверки ООО «М» выявлены многочисленные нарушения Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 №313. В исковом заявлении к ООО «М» прокурор указал, что эксплуатация объекта создает опасность причинения вреда в будущем, и согласно ст.1065 ГК РФ, такая деятельность должна быть приостановлена.

Со ссылкой на ст.1065 Гражданского кодекса Российской Федерации прокуроры других районов Краснодарского края направили в суды исковые заявления в порядке ст.45 ГПК РФ также в интересах неопределенного круга лиц, но с другими исковыми требованиями: о признании бездействия незаконным, о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта до устранения нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, о запрете эксплуатации нежилого помещения, о запрете деятельности юридического лица. Например, по поручению Генеральной прокуратуры РФ органами прокуратуры Краснодарского края по результатам проверки в декабре 2009 направлено в суд 221 заявление.

Вместе с тем, согласно ст. 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации опасность причинения вреда в будущем является основанием к предъявлению иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Законодателем отмечено предупредительное значение данной меры гражданской ответственности. Поэтому, ссылаясь на ст.1065 ГК РФ, правильно требовать в судебном порядке запрещение деятельности юридического лица, а вопрос приостановления деятельность решать в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Законодателем восполнены пробелы по участию в гражданском судопроизводстве органов государственного контроля (надзора). Так, согласно изменениям, внесенным 18.07.2011 в Федеральный закон «О пожарной безопасности», орган федерального государственного пожарного надзора может быть привлечен судом к участию в деле для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью людей, вреда, причиненного животным, растениям, окружающей среде, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений требований пожарной безопасности. С другой стороны, в соответствии со ст.45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, только органы прокуратуры могут стать заявителями по данным категориям гражданских дел, обратившись с заявлением в интересах неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В этой связи, по нашему убеждению, прокурору следует вернуть право вступления в процесс на любой стадии гражданского судопроизводства, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, сопряженной с их безопасностью в целом, и пожарной безопасностью в частности.

Существенным образом влияет на состояние законности предоставленное прокурору право участия в арбитражном процессе. В области пожарной безопасности судебная практика преимущественно основывается на заявлениях, направленных в Арбитражный суд в порядке ст.52, ч.2 ст.192, ч.2 ст. 198 АПК РФ, и связана с оспариванием решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

В рамках надзора за исполнением законов о пожарной безопасности прокурор, руководствуясь ст.ст.22, 25 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст.ст.25.11, 28.4 КоАП РФ, широко использует предоставленные ему полномочия по участию в производстве по делам об административных правонарушениях.

Так, по данным ГУГПС МЧС России, в 2003 году должностными лицами Государственной противопожарной службы вынесено 375,4 тыс. постановлений по делам об административных правонарушениях (в 2002г. - 228,3 тыс.). Прокурорами по этим же основаниям возбуждено 1255 (в 2002г. - 101) дел об административных правонарушениях .

В 2010 году прокурорами за нарушение требований пожарной безопасности привлечено к административной ответственности уже 37819 лиц, в 2011 году - 39604 лиц.

Статистические показатели свидетельствуют о последовательном наращивании потенциала прокуратуры в борьбе с административными правонарушениями в сфере пожарной безопасности.

Сегодня анализ административной практики свидетельствует больше о компенсаторном характере вмешательства прокуратуры в деятельность контрольно-надзорных органов. Вместе с тем, с учетом специфики деятельности органов государственного контроля (надзора), их полномочия на реализации административного преследование в ряде случаев имеют более оперативный характер.

Например, в практическом применении административное приостановление деятельности может сопровождаться обеспечительной мерой - временным запретом деятельности.

Временный запрет деятельности как обеспечительная мера и административное приостановление деятельности как административное наказание введены в действие Федеральным законом от 09.05.2005 №45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях и другие законодательные акты, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».

Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

В отличие от административного приостановления деятельности временный запрет деятельности в силу ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ является только мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Временный запрет деятельности не требует судебного решения, в соответствии с ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ осуществляется должностным лицом, уполномоченным на основании ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.

Таким образом, протокол о временном запрете деятельности это самостоятельный процессуальный документ, несущий определенные процессуальные последствия: запрет деятельности юридического лица либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность на срок, не превышающий пяти суток. Данный срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его филиалов, структурных подразделений и производственных участков и засчитывается в срок приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ).

Следовательно, прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, не может ставить вопрос о временном запрете деятельности. Прокурор должен выносить постановление о возбуждении дела, а при необходимости постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования и передавать его органу, уполномоченному составлять соответствующие протоколы. Эти мероприятия неоправданно увеличат сроки административных процедур, что для обеспечения пожарной безопасности не рационально.

А.Ю. Винокуров также отметил, что если речь идет о необходимости проведения административного расследования, направление материалов в органы административно юрисдикции становится обязательным (сам прокурор указанное расследование проводить не может) .

Действительно для проведения административного расследования в области пожарной безопасности «собственные познания прокурора, едва ли позволят ему установить истину в полном объеме» , поэтому целесообразней при наличии соответствующих оснований прокурору, не подменяя органы государственного контроля (надзора), незамедлительно передавать материалы в орган административной юрисдикции, уполномоченный совершать действия, как по приостановлению, так и по временному запрету деятельности.

Необходимо также отметить, что после вступления в силу норм КоАП РФ, регламентирующих приостановление деятельности и временный запрет деятельности в различных сферах правоотношений (42 статьи КоАП РФ), именно в сфере пожарной безопасности обозначилось ряд проблем правового и процессуального характера по применению данных норм закона. Как отмечает В.И.Майоров, административное приостановление деятельности может применяться только в случае угрозы жизни или здоровью людей. За создание угрозы возникновения пожара и (или) безопасности людей такой вид ответственности не предусмотрен. Это порождает ряд вопросов, в том числе, может ли применяться временное приостановление деятельности к объектам хранения и переработки нефтепродуктов, складским зданиям и сооружениям, автотранспортным и сельскохозяйственным объектам (зернохранилищам, элеваторам, сооружениям для хранения сена, размещения птицы и скота) и т.д.? На этих объектах нет массового пребывания людей, но при нарушении требований пожарной безопасности возможно возгорание с невосполнимыми потерями, причинением крупного материального ущерба, массовой гибели скота . В связи с этим, В.И.Майоров, справедливо предлагает внести разъяснения и дать более точные определения таких формулировок в КоАП РФ, как «угроза жизни и здоровья людей», чтобы исключить неправильное толкование при выявлении любого нарушения требования пожарной безопасности.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в свете реализации положений Федерального закона №294 предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований закона должностными лицами контрольно-надзорных органов (ст.19.1 и 19.6.1 КоАП РФ). Несмотря на новизну нормы об административной ответственности уже активно используются в надзорной деятельности прокуратуры и являются значительным подспорьем в обеспечении законности и правопорядка.

В соответствии с п.18 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурор обязан по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.

Помимо уголовно-наказуемых деяний о поджоге, применительно к рассматриваемой сфере, наиболее часто прокурорами выявляются иные виды сопряженных с пожарной безопасностью преступлений, совершаемых должностными лицами МЧС.

Например, по результатам проведенной проверки прокуратурой Пермского края установлено, что в июле 2009 года на территории Пермского порохового завода произошло возгорание помещения - бытовой пристройки. По данному факту главным государственным инспектором Пермского края по пожарному надзору В.М. в отношении ФКП «Пермский пороховой завод» возбуждено и рассмотрено административное производство по ч.3 ст.20.4 КоАП РФ, по результатам которого данное юридическое лицо признано виновным и назначен штраф. Однако, по данным прокуратуры Пермского края, В.М. допустил многочисленные нарушения процессуального порядка привлечения указанного юридического лица к ответственности и порядка исполнения принятого по данному факту решения. В результате действий инспектора не был реализован принцип неотвратимости наказания виновных в правонарушении, и не были приняты меры к устранению нарушений требований пожарной безопасности. «Административное производство осталось на бумаге». Опрошенный представитель завода сообщил, что материалов о выявленных нарушениях на завод не поступало, соответственно, завод не устранил нарушения. По выявленным фактам прокурор Пермского края направил в региональное управление Следственного комитета Российской Федерации материалы проверки для принятия решения об уголовной ответственности В.М. по ч.1 ст.293 УК РФ (халатность). Возбуждено уголовное дело .

Череповецким городским судом Вологодской области рассмотрено возбужденное по материалам прокурорской проверки уголовное дело в отношении инспектора отдела Государственного пожарного надзора, который признан виновным в ненадлежащем исполнении обязанностей при осуществлении проверки соблюдения правил пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей (ч.1 ст.293 УК РФ). Инспектору назначено наказание в виде 160 часов обязательных работ .

В рамках возбужденных уголовных дел о поджогах значительную роль имеют предъявляемые прокурорами исковые заявления в порядке ст.44 УПК РФ о взыскании с обвиняемых суммы причинного ущерба. Наиболее значимо готовить такие заявления в делах о поджогах лесных массивов, где суммы ущерба исчисляются миллионами. Несмотря на определенную практику предъявления данной категории исковых заявлений, методика расчета ущерба до настоящего времени не разработана. В этой связи, обоснованно предложение Б. Тугутова о целесообразности разработать отдельную методику расчета ущерба, причиненного лесному фонду в результате его повреждения либо уничтожения огнем с учетом региональных особенностей лесных участков, плотности произрастания лесных насаждений, породного состава иных имеющих значение обстоятельств, отличную от иных видов уничтожения и повреждения .

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурором или его заместителем должностным лицам направляется предостережение о недопустимости нарушений закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Сложность применения этого акта реагирования в том, что его правовая природа исключительно профилактического характера, но сопряжена с полноценными проверочными мероприятиями. Поэтому в большинстве случаев прокуроры вносятся предостережение уже по факту выявленных правонарушений, что является недопустимым.

В соответствии с требованиями п.1.2 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Получить эти сведения возможно при сборе определенных доказательств, объяснений.

При этом основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

В сфере пожарной безопасности профилактические мероприятия являются основными, поэтому внесение предостережений является достаточно весомой мерой реагирования, которая должна применяться «исключительно как средство индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, склонных к совершению противоправных действий» .

Одновременно применение предостережений является гарантией поступательного и принципиального воздействия на конкретных должностных лиц, которые попав в поле зрения прокурора, при совершении правонарушений, не смогут уйти от ответственности. Применение этого акта реагирования основательно вошло в практическую деятельность прокурора, а его результативность оправдывает правовое предназначение.

Согласно статистическим отчетам по форме «П» за 2010 г. и «ОН» за 2011 г. предостережения объявлены 9915 и 8717 должностным лицам о недопустимости нарушений законов в сфере пожарной безопасности.

Помимо вышеперечисленных средств прокурорского реагирования, прокуроры всех уровней направляют информации о состоянии законности в сфере пожарной безопасности в органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, регулярно информируют Президента Российской Федерации, Совет Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации о состоянии законности.

Характер и диапазон применения правовых средств для устранения нарушений пожарной безопасности, как правило, зависит от различных объективных и субъективных обстоятельств: периодичность допускаемых нарушений, причины и мотивы допущенных нарушений, субъективная составляющая правонарушителя, возможные последствия правонарушения и др. Для выбора средств реагирования приемлема поступательная позиция прокурора, приносящая наиболее действенный результат.

В целом, акты прокурорского реагирования должны отвечать общим требованиям: своевременного и оперативного внесения, обоснованности и адекватности по отношению к допущенному правонарушению. С учетом специфики сферы правоотношений и приносящих последствий, меры реагирования должны быть принципиальными, жесткими и комплексными, направленными на восстановление нарушенных прав государства, общества, отдельных граждан и их объединений. Но главным свойством акта прокурорского реагирования, на наш взгляд, должна быть его убедительность и неоспоримость изложенных в нем доводов, основанных на законе.

Таким образом, перечень правовых средств прокурора довольно многообразен и имеет высокий уровень востребованности, а специфика организационных и функциональных возможностей настолько уникальна, что позволяет оказывать воздействие на весь спектр правонарушений, распространяться на причины и условия их возникновения и добиваться недопущения их впредь. Вместе с тем, по нашему мнению, назрела необходимость внесения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений, относительно всех вышеперечисленных актов прокурорского реагирования, придав им унифицированный, упорядоченный характер в отдельной главе раздела 3 «Прокурорский надзор».

Библиография

Действующее уголовно-процессуальное законодательство и законодательство о прокуратуре предусматривает систему актов прокурорского реагирования на нарушения, допущенные в сфере уголовного судопроизводства.

В зависимости от оснований классификации их можно разделить на несколько групп.

1. В зависимости от процессуальной формы:

требование об устранении допущенных нарушений закона;

указание;

постановление;

представление.

2. В зависимости от обязательности исполнения для поднадзорных органов:

обязательные для исполнения дознавателями, органами дознания, следователями, руководителями следственного органа (например, мотивированное постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении или прекращении уголовного дела (уголовного преследования);

обязательные для исполнения органами дознания, дознавателями (письменное указание о производстве процессуальных действий);

необязательные для исполнения следователями, руководителями следственного органа (требование об устранении допущенных нарушений закона).

3. В зависимости от возможности их обжалования поднадзорными органами:

подлежащие обжалованию дознавателями, следователями (например, письменное указание о направлении расследования, производстве следственных действий, данное дознавателю; мотивированное постановление об отмене постановления следователя о возбуждении уголовного дела);

не подлежащие обжалованию дознавателями, следователями (мотивированное постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела).

4. В зависимости от законодательного закрепления :

предусмотренные УПК РФ (требование, постановление, письменное указание);

предусмотренное Законом о прокуратуре (представление).

5. В зависимости от объекта надзора:

применяемые в отношении следователей, руководителей следственных органов (постановление, требование, представление);

применяемые в отношении органов дознания, дознавателей, начальников подразделений дознания (постановление, указание; требование, представление).

В целях пресечения нарушений закона, допущенных следователями в ходе расследования преступлений, и восстановления нарушенных прав и свобод участников уголовного судопроизводства прокурор вправе применять следующие меры прокурорского реагирования:

1) требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства по делу (п. 3 ч. 1 ст. 37 УПК РФ).

Следует обратить внимание на то, что принесение требования правомерно и в случае нарушения закона в стадии возбуждения уголовного дела, при приеме, регистрации и рассмотрении сообщения о преступлении; такой вывод следует из взаимосвязанных положений п. 1 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 39, ст. 144 УПК РФ;

2) постановление об отмене законных или необоснованных постановлений следователя, руководителя следственного органа о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении уголовного дела, прекращении уголовного дела, уголовного преследования (ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

При этом следует учитывать, что закон устанавливает прокурору сроки, в течение которых он вправе принять соответствующее решение, и их пропуск надзирающим прокурором исключает возможность реализации этого права;

3) мотивированное постановление о признании доказательства недопустимым (ч. 3 ст. 88 УПК РФ).

Полномочие прокурора по признанию доказательства недопустимым может быть реализовано как при изучении уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, так и в стадии предварительного расследования (например, по результатам рассмотрения жалобы участника уголовного судопроизводства либо сообщения следователя о производстве следственного действия при отсутствии судебного решения в соответствии с ч. 5 ст. 165 УПК РФ);

4) мотивированное постановление о передаче материалов проверки сообщения о преступлении, материалов уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому, изъятии материалов проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передача его следователю Следственного комитета Российской Федерации (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Передача материалов проверки сообщения о преступлении, материалов уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому должна осуществляться в соответствии с правилами подследственности, предусмотренными ст. 151 УПК РФ; изъятие материалов проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) для передачи в следственные органы Следственного комитета Российской Федерации возможно в случае наличия данных, указывающих на особую значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, а также на неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона;

5) мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В отношении органов дознания, дознавателей, начальников подразделений дознания могут быть использованы указанные, а также следующие меры прокурорского реагирования:

постановление об отводе (самоотводе) дознавателя (ч. 1 ст. 67 УПК РФ);

постановление об отстранении дознавателя от дальнейшего производства расследования (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

постановление об отмене иных незаконных или необоснованных постановлений дознавателя, органа дознания (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

обязательное для исполнения письменное указание о производстве процессуальных действий, в том числе об избрании, применении и отмене мер процессуального принуждения, о принятии мер к обеспечению гражданских исков в уголовном деле (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Постановление, требование, указание прокурора должны отвечать требованиям законности, обоснованности и мотивированности.

В случае выявления неоднократных нарушений, носящих системный характер, правомерно принесение представления об устранении нарушений закона в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре.

При принесении актов прокурорского реагирования следует учитывать, что требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, не обязательно для исполнения следователем, руководителем следственного органа (ч. 6 ст. 37 УПК РФ). В случае несогласия с требованиями надзирающего прокурора последнему следует проявлять последовательность и настойчивость, используя предусмотренные законом полномочия. При установлении неоднократных фактов игнорирования законных требований прокурора принимать меры по привлечению виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, добиваться вынесения законного и обоснованного процессуального решения. В этих целях извещать вышестоящего прокурора, прилагая проекты актов прокурорского реагирования в адрес вышестоящего руководителя следственного органа (п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162).

Пункт 1.8 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 предписывает прокурорам проверять соблюдение руководителями следственных органов сроков рассмотрения требования прокурора. В случае несогласия руководителя следственного органа с требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства и при наличии оснований проект данного документа и подтверждающие его обоснованность материалы необходимо представлять вышестоящему прокурору для рассмотрения вопроса о направлении требования вышестоящему руководителю следственного органа.

Необходимо обеспечить контроль за производством органами предварительного следствия следственных и иных процессуальных действий, необходимость выполнения которых предусмотрена внесенным требованием об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования. В случаях формального подхода к устранению выявленных нарушений, в том числе путем частичного выполнения указанных в требовании следственных и процессуальных действий, принимать дополнительные меры прокурорского реагирования, которые могут выражаться как в принесении нового требования соответствующему руководителю следственного органа, так и обращении к вышестоящему прокурору для рассмотрения вопроса о направлении требования вышестоящему руководителю следственного органа.

При выявлении нарушений закона, допущенных органами дознания и предварительного следствия, в зависимости от их характера и поднадзорного органа это нарушение допустившего выбирать необходимую (-ые) меру (-ы) прокурорского реагирования, использование которой (-ых) позволило бы в кратчайшие сроки устранить его и исключить возможность совершения подобных нарушений в будущем.