Престиж государственной службы. Проблемы и практика разработки программы развития муниципальных кадров Престиж муниципальной службы

Понятие государственной службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в XVIII веке. В царской России XIX века, состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, но и лица, занимающие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введённая ещё Петром I «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности, как и гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.

Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил, что «всякое наименования гражданских чинов (тайные статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской республики».

Как видим, Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно-экономические формации, но не глубинные основы административной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип «породы» был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции "государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы. // Государство и право. - №12. - 2006.

Традиционно государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им. Необходимость создания государственной службы и её правого регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Главной целью государственной службы является осуществление на практике назначения государства - связывания социального пространства страны в единое целое. Государство - это, прежде всего, политическая власть, политическая воля, проявляющаяся через систему органов управления (федеральных и региональных), функционирование которых и обеспечивает государственная служба. Государственная служба - это технология власти, имеющая подчиненный, по отношению к власти, смысл. Поэтому она представляет собой:

  • 1) комплексный социально-правовой институт со сложнейшими отношениями с гражданским обществом;
  • 2) административную организацию;
  • 3) профессиональную деятельность по обеспечению реализации полномочий государственных органов.

К сожалению, современный законодатель (Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”) ограничился только третьим аспектом определения этого сложного системного явления. Таким образом, государственная служба (а в широком смысле и муниципальная) объединяет всех сотрудников органов публичной власти, то есть лиц, работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов.

Специфика деятельности служащего в государственных органах состоит в том, что он не создает непосредственно материальных ценностей, но обеспечивает условия для материального производства, у него особый предмет труда, информация, являющаяся и средством воздействия, которую он собирает, обрабатывает, хранит, создает. Он воздействует на людей, обслуживает их, делает это возмездно, то есть за определенное вознаграждение и занимает должность (имеет собственный статус). В связи с этим можно выделить и черты самой государственной службы, как правового института 1 .

Особенность государственной службы в том, что она осуществляется в масштабе всего общества, т.е. в масштабе государственной деятельности. Такой всеобщий масштаб государственной службы не имеет ни одна другая служба.

Особенности труда государственного служащего , а именно то, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи обязывает государство обеспечивать служащего. Поэтому государственный служащий выполняет возложенные на него обязанности на возмездной основе.

Таким образом, чертами государственной службы являются :

  • - осуществление ее на профессиональной основе за вознаграждение (то есть возмездно),
  • - специально подготовленными для этого работниками - государственными служащими,
  • - урегулированность нормами целого комплекса отраслей права.

Государственная служба является одной из сторон организационной деятельности государства, и содержание ее составляет практическая реализация функций и задач государства.

Исходя из вышеизложенного, под государственной службой , следует понимать профессиональную, возмездную деятельность специально подготовленных работников (государственных служащих) по обеспечению реализации функций и задач государства (в лице государственных органов). Государственная служба осуществляется на государственных должностях. Поэтому должность необходимый элемент государственной службы. Государственная должность это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.) с соответствующей частью компенсации государственного органа, предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления. Чередниченко Г.А., Шубкин В.Н. Молодежь вступает в жизнь. М.: Мысль, 2005.

В настоящее время в России, в соответствии с законом "Об основах государственной службы" создается типичная кадровая система, с присущими ей иерархией чиновничества, государственных должностей, институтом рангов. Правовой статус российских чиновников, как и везде, имеет свою специфику - они, например, не имеют права заниматься другой оплачиваемой деятельностью (за некоторыми исключениями), обязаны декларировать свое имущество и доходы.

Комплектация органов государственной власти служащими сталкивается со многими проблемами. До 1990 г. государственная служба была одной из наиболее престижных сфер приложения труда и обеспечивала относительно высокие заработки и социальные гарантии. Это позволяло, в частности, привлекать на работу в государственные структуры специалистов из числа лиц, имеющих опыт успешной работы на предприятиях. В последние десятилетия положение изменилось. С одной стороны, открылись принципиально новые сферы приложения управленческого труда в частном секторе, с другой - возникла тенденция к нестабильности положения работников государственного аппарата, снизился относительный уровень их заработной платы. Откуда вытекает огромная проблема -- большая текучка низшего состава министерских чиновников и неопытность госслужащих. В результате часто приходится ориентироваться на выпускников вузов, которые не имеют больших возможностей по выбору работы в коммерческих структурах, где одним из основных требований является опыт работы. Большинство из них приходят с прицелом получить некий опыт работы и уйти в бизнес через два-три года, при переходе их зарплата возрастает в два-три раза. Спрос на таких специалистов огромен. Шубкин В.Н. Социологические опыты. М.: Мысль, 2006.

Характерно, что рекрутинговые компании работают с государственными органами в основном в одном направлении - изымают оттуда наиболее перспективных и опытных сотрудников, особенно занимающих руководящие должности. Вообще, несмотря на постепенное складывание в России кадровой системы государственной службы, переход с нее в частные компании и наоборот не затруднен какими-либо особыми формальностями Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы.- М., 2003.- с. 115

Построение новой российской государственности невозможно без проведения реформирования системы государственной службы, результатом которого явилось бы создание института профессионального чиновничества, основанного на принципах, доказавших свою жизненность в стабильно развивающихся странах:

  • - несменяемость чиновников со сменой политиков;
  • - их карьерное продвижение;
  • - высокая профессиональная подготовка;
  • - социальная защищенность;
  • - наличие духа корпоративности;
  • - внепартийность публичной службы;
  • -верность государству, доверившему служащему государственную должность.

УДК: 340.134:316.47 001: 10.12737/20548

Пономаренко Наталья Геннадьевна, студент,

Российская академия народного хозяйства и

государственной службы при Президенте РФ,

Орловский филиал, (Российская Федерация, г. Орел),

е-таН: ропотагепко. па1авоЬа2010@уапс1ех. ги

К ВОПРОСУ О ПРЕСТИЖЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

В данной статье затрагивается проблема престижа муниципальной службы, рассматриваются пути повышения имиджа муниципальной службы в целом. Поднимается вопрос влияния средств массовой информации на общественное мнение о муниципальной службе. Раскрывается вопрос о негативном влиянии коррупции на престиж муниципальной службы.

Ключевые слова: муниципальная служба, муниципальный служащий, престиж, имидж, гарантии, общество, коррупция, средства массовой информации, государство, структура, работа.

PONOMARENKO N.G., Student of the Department of Sociology and Psychology of Management, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration of the Orel branch (Russian Federation, Orel), e-mail: [email protected]

TO THE QUESTION OF PRESTIGE OF MUNICIPAL SERVICE

This article addresses the issue of the prestige of municipal service, the ways to increase the image of municipal service as a whole. The question of the influence of mass media on public opinion on the municipal service is discussed. The issue of the negative influence of corruption on the prestige of municipal service is touched upon.

Keywords: municipal service, municipal employee, prestige, image, guarantees, society, corruption, mass media, government, structure, work.

В социологии термин «престиж» объединяет такие понятия, как авторитет, уважение, влияние, статус и выступает определенным инструментом, используемым муниципальными служащими в осуществлении своей служебной деятельности.

Престиж подразделяется на внутрикорпоративный и общественный. Общественный престиж представляет собой непосредственный престиж среди членов общества, которые не относятся к политическим субъектам. Основанием общественного престижа выступает степень социальной значимости, оценка эффективности деятельности, влияния, уважения,

авторитета, почет, которым пользуются муниципальные субъекты в обществе. Наглядными показателями престижа муниципального служащего может выступать ни что иное, как уровень доверия населения или общества в целом к работе муниципальных служащих.

Внутрикорпоративный престиж обуславливается непосредственными престижными критериями в среде муниципальных субъектов разного уровня, который актуализирует в них осознание собственной статусной и ролевой значимости. В основе внутрикорпоративного престижа лежит определенная степень удовлетворения актуальных и значимых для служа-

щих потребностей в ходе ведения их профессиональной деятельности, а также определенной согласованности их мировоззренческих позиций с ценностями, традициями, целями, нормами, культурой управленческой жизни муниципального служащего.

Престиж муниципальной службы можно рассмотреть как определенный феномен именно духовной общественной жизни. Такой подход не характерен для социологических практик, но именно в этом контексте, появляется возможность выделить структурообразующими компонентами такие классификаторы, как стереотип, авторитет, статус, уважение.

Муниципальная служба в РФ является важным и значимым инструментом для проведения различного рода преобразований в структуре власти, социальной среде, а также экономической деятельности. Зарождение и становление муниципальной службы в России проходило в довольно сложных, противоречивых и нестабильных условиях. Необходимо отметить тот факт, что именно становление муниципальной службы как отдельного института в своем развитии очень сильно отставало от общего темпа реформ, преобразований в экономике и социальной сфере. Имеющиеся в наличии издержки нерешенных проблем муниципальной службы, наглядно проявляются в мизерной эффективности рабочего процесса органов государственной власти, а также местного самоуправления, нехватке, а в некоторых случаях, и полном отсутствии, профессионализма муниципальных служащих государственного аппарата, высокой степени отчуждения от них граждан, их недоверия, снижении общего престижа муниципальной службы и, как следствие, практически полного отсутствия её значимости в обществе в целом.

Как мировой, так и отечественный опыт гласит о том, что муниципальная служба имеет все возможности успешного функционирования при наличии государственных гарантий местного самоуправления. При этом, необходимо отметить, что гарантии подразделяются на правовые и общие. Экономические, социальные,

организационно-политические и духовные гарантии составляют систему общих гарантий.

В ряде организационно-политических гарантий местного муниципалитета необходимо отдельно отметить демократическую составляющую политического режима в государстве.

Доминирующее значение в современных рыночных условиях имеют экономические гарантии местного самоуправления, а именно, разработка общих социально-экономического развития отдельных муниципальных образований, их положительная динамика реализации, наличие объемов собственности муниципального образования и иные гарантии, определяющие экономический статус.

На современном этапе развития наиболее актуальными и приоритетными выступают социальные гарантии, которые предусматривают и предопределяют развитие непосредственной структуры общества, укрепление позиционных факторов среднего класса, формирование и развитие институтов гражданского общества в целом.

«Особняком» стоят духовные гарантии, иными словами, система духовных ценностей общества, которая наглядно отображает менталитет народа, производит ориентиры общество для активного участия в местном самоуправлении, а также дает гарантию их защиты от злоупотреблений властью, обеспечивая народную гласность1.

На сегодняшний день, состояние развития муниципальной службы характеризуется наличием ряда типично-формальных проблем, противоречий и негативных тенденций, которые были заложены еще с периода становления муниципальной службы и не являются решенными до настоящего времени.

Довольно активными темпами происходит снижение профессиональной подготовки муниципальных служащих, имеется огромный дефицит в области профессиональных молодых специалистов, имеющих опыт работы в совре-

1 Организация муниципальной службы в условиях модернизации законодательства [Электронный ресурс]. - URL: http://www.bestreferat.ru/referat-280731.html (дата обращения 16.12.2015).

менных экономических условиях. Помимо этого, наблюдается очень резкое падение престижа муниципальной службы именно как вида профессиональной деятельности. Данный факт характеризуется наличием таких факторов, как относительно низкий уровень заработной платы государственных муниципальных служащих,

Магомедов К.О. в своем социологическом исследовании выделил доминирующие требования, которым, по мнению общества, должны удовлетворять муниципальные служащие (табл. 1)1.

Таблица 1 - Основные требования к муниципальному служащему

Как видно из таблицы, большинство опрошенных людей основным требованием к муниципальному служащему выделяют именно профессионализм - 73,3 % и образованность 50,4 %, чуть меньше половины опрошенных, а именно 43,1 % выделили коммуникабельность, умение наладить связь с население. В свою очередь, такие факторы, как справедливость и социальная ответственность были выбраны

1 Магомедов К.О. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы функционирования и развития. Материалы социологического исследования. - М. 2015. - С. 10.

а также экономической нестабильностью в стране, отсутствием государственных гарантий, высокими переработками и несоблюдением нормированности рабочего дня у государственных служащих, постоянными структурными преобразованиями и реформами в обществе.

чуть более 35 % респондентов. На наш взгляд, справедливость должна выступать одним из приоритетных качеств, имеющихся в наличии у муниципального служащего. По результатам исследования, наименее важным аспектом общество считает патриотизм, отстаивание интересов государства и общества - 21,6 % и наличие организаторских способностей у служащего - 21,2 %.

Безусловно, профессионализм муниципального служащего является одним из базовых критериев оценки муниципальной службы, однако, без наличия всех факторов, таких как, социальная ответственность, справедливость, высокая внутренняя культура, оздоровление и поднятие престижа муниципальной службы просто невозможно.

Общество не сможет в полной мере оценить профессионализм муниципального служащего, если ему чужды такие понятия, как этика, внутренняя культура и т.д.

Аспект образованности муниципальных государственных служащих также играет огромную роль в становлении престижа. Широкий спектр проблем и вопросов, которые приходится решать муниципальному гражданскому служащему в пределах своей компетенции, обуславливает наличие высокой компетенции и образованности у муниципального служащего.

Компетентность муниципальных служащих требует широко спектра знаний в области гражданского права, социальной защищенности, экономической области и т.д.

Наличие организаторских способностей позволяет муниципальному служащему гораздо быстрее найти пути решения тех или иных задач, найти более эффективные пути решения возникающих проблем, произвести эффективную оценку и грамотно распределить функциональные обязанности в рабочем процессе.

Варианты ответа %

профессионализм 73,3

образованность 50,4

коммуникабельность, умение 43,1

наладить связь с населением

справедливость 35,7

социальная ответственность 35,1

умение учитывать и координировать 31,6

интересы разных социальных групп

управленческий опыт 28,1

высокая внутренняя культура 25,8

патриотизм, отстаивание 21,6

интересов государства и общества

наличие организаторских способностей 21,2

Умение наладить диалог с обществом также выступает залогом здорового формирования престижа и имиджа государственного служащего. Наличие информационной базы, позволяющей доступным языком объяснить гражданам и донести до них какую-либо информацию является фундаментальным направлением в деятельности государственного аппарат.

На сегодняшний день, отсутствует оценка потребности в области обучения муниципальных служащих, учебные планы и программы носят, в большинстве своих случаев, формальных характер, формирование кадрового резерва не всегда является обоснованным и четко проработанным, в силу не полной объективности и разносторонней оценки профессиональных навыков и знаний кандидатов, зачисляемых в резерв.

Престиж муниципальной службы, а также образ муниципального служащего в настоящее время невозможно характеризовать как положительный. В современной эпохе реформирования и высокой гражданской активности к муниципальной службе и сотрудникам данного сектора предъявляется огромный список требований, которые очень часто просто не выполнимы.

В настоящее время существует острая необходимость в искоренении в общественном сознании вредного мифа о том, что во власти «воруют и берут все», который создает стимулы для распространения терпимого отношения к коррупции 1. В связи с этим требуется реализация комплексной программы мер «репутаци-онного характера», направленной на повышение в глазах общественности авторитета и престижа муниципальной службы и её служащих.

Для эффективной работы муниципального служащего необходима мотивация деятельности, откуда вытекают задачи повышения престижа муниципальной службы и развития корпоративной культуры. Обе эти задачи подразумевают обеспечение социальных гарантий

1 Скобликов П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России / П.А. Скобликов. - М.: Норма, 2010. - 272 с.

кадров муниципального управления и направлены на решение проблемы «утечки мозгов» в коммерческие организации. Наконец, в ранг задачи рекомендуется поставить материальное обеспечение деятельности муниципальных кадров.

Огромное значение в становлении и формировании имиджа и престижа муниципальной службы играет и значительная степень коррумпированности системы муниципальной власти2.

Актуальность проблем формирования престижа муниципальных служащих заключается также в высокой степени противоречивости личных качеств служащего и требованиями, предъявляемыми к нему, как к специалисту.

Повышение престижа муниципальной службы не представляется возможным без принятия мер, направленных на агитацию положительных сторон муниципальной службы в целом. Например, это могут быть различные профессиональные конкурсы на низовом уровне и присвоение корпоративных наград за честность, и профессионализм на среднем и высшем уровнях муниципального управления. Вовлечение общественности в проведение таких мероприятий, присвоение им гласности.

Помимо этого, необходима поддержка усилий негосударственных организаций по созданию системы общественного контроля за деятельностью органов власти с широким информированием общественности не только о негативных, но и о позитивных фактах.

Также, необходимо отметить, проблематика формирования имиджа муниципального служащего заключается и в том, что основную роль в формировании негативного образа играют средства массовой информации. Зачастую СМИ не только информирую население о деятельности муниципальных служащих, но и дают оценку их деятельность, которая не всегда бывает положительной и правдивой.

Отдаленность государственного сектора от проблем гражданского общества также порож-

2 Ушакова Н.В. Имиджелогия: Учебное пособие / Н.В. Ушакова, А.Ф. Стрижова. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2009 г. - 264 с.

дает и поддерживает негативный образ муниципальной службы.

Постоянная перестройка и бюрократия во всех эшелонах государственного аппарата также негативно сказывается на образе и престиже муниципального служащего.

Для анализа следующей проблемы формирования положительного имиджа и повышения престижа необходимо обозначить ряд причин, которые способствуют спаду уровня доверия гражданского общества к муниципальной службе.

Доминирующим фактором в становлении положительного образа муниципальной службы является непосредственная профилактика коррупционных рисков в экономической, а также социальной сфере. К конкретным мерам в данном направлении можно отнести такие как, разумная коммерциализация части социальных услуг, введение в вышеуказанной сфере конкурсов, которые приведут к конкуренции и, соответственно, превратят коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг.

Помимо этого, необходимо строгое делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) -одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы.

Эффективной превентивной мерой против взяточничества и злоупотреблений является детальная регламентация в нормативных документах служебной деятельности муниципальной службы 1. Перечень запрещенных вариантов поведения муниципальных служащих должен быть известен каждому члену общества. Важно обеспечить введение в действие

1 Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность: монография / В.Д. Андрианов. - M.: Волтерс Клувер, 2014. - 248 с.

стандартов государственных услуг и административных регламентов, которыми установлены нормы управленческих процессов, а также показатели результативности, обеспечивающие полное и эффективное исполнение функций органов муниципальной власти.

Для решения проблем, связанных с формированием положительного имиджа муниципальных служащих и повышения престижа муниципальной службы, необходимо определение приоритетов управлении имиджем.

Большую работу должен провести и непосредственно сам муниципальный служащий, ведь формирование имиджа начинается непосредственно с коммуникабельности самого работника, его умения грамотно общаться с населением, оперативности в решении проблем общественности, высокой самоотдаче своего делу, заинтересованности в своей службе и т.д. Корректность и доступность изложения материала в беседе, грамотное и четкое изложение весомых доводов также является актуальным фактором формирования имиджа.

Тот фактор, что гражданское общество, несмотря на существование негативного имиджа российской муниципальной службы, зачастую оказывается с большой охотой готовой к выполнению функций муниципальных служащих, говорит о том, что в обществе есть все предпосылки к тому, чтобы кардинально изменить образ муниципального работника.

По результатам социологического исследования, проведенного на территории в Орловской области в 2014 году, подавляющее большинство опрошенных оппонентов считает профессию муниципального служащего престижной - 37,9 %, привлекательной считают профессию муниципального служащего - 32,1%. Престиж муниципальной службы ставят под сомнение - 16,6 % опрошенных оппонентов, 8,4% людей заявляют об отсутствии престижа в профессии муниципального служащего, что на 1 % меньше результата социологического опроса, проведённого в 2012 году. (табл. 2)2.

2 Проказина Н. В. Социальный портрет муниципального служащего: общественный вызов и социальная

Таблица 2 - Считаете ли вы профессию муниципального служащего престижной?

Варианты ответов 2012 2014

считаю профессию служащего престижной 34,9 37,9

считаю профессию служащего привлекательной 32,3 32,1

сомневаюсь в престижности профессии служащего 16,5 16,6

не считаю ее престижной 9,4 8,4

затрудняюсь ответить 7,0 4,9

Большое значение в формировании престижа муниципальной службы играет общественное мнение.

Общее мнение жителей о том, чем руководствуются сотрудники и руководители органов местного самоуправления в своей работе, имеет следующий вид: законодательством -27,8%, интересами граждан - 11,5%, личными интересами - 20,9%, интересами и пожеланиями своего непосредственного руководства -25,8%, корпоративными интересами - 5,9%, затруднились ответить - 8,1%. Приведенные данные свидетельствуют о том, что, несмотря на незначительный разрыв в 2,0% от «руководства в работе интересами и пожеланиями непосредственного руководства», жители больше склонны считать, что сотрудники органов местного самоуправления руководствуются в своей работе законодательством1.

практика // Образование и общество. -2015. -Т.2.-№ 91. - С. 95-100.

1 Проказина Н. В., Старых Н. П. Особенности формирования имиджа органов местного самоуправления // Среднерусский Вестник общественных наук. 2010. - № 4. - С. 71-78.

Связь с населением может осуществляться через работу приемных отделов и отделов писем по работе с обращениями граждан в органах муниципальной власти и управления. Их деятельность рассматривается как один из наиболее важных каналов обратной связи, как источник наиболее актуальной информации.

Однако, необходимо чётко структурировать данную систему связи, а именно: произвести распределение обязанностей по работе с обращениями граждан; ввести ряд правил и технологических схемы работы с ними. Также необходимо отметить, что без усилий государства в целом, без заинтересованности власти в этом вопросе престиж муниципальной службы поднять нельзя и невозможно.

Муниципальная служба за последние годы потеряла свой имидж и престиж в глазах общественности. Это произошло вследствие того, что длительное время государство не поддерживало на должном уровне эту отрасль управления. Поддержки не было ни в экономическом, ни в социальном плане.

В данной контексте также необходимо производить ряд манипуляций, которые могут донести до общественности значимость муниципальной службы. Возможно вовлечение граждан в решение вопросов, а также, принятие окончательного решения по острым и актуальным проблемам муниципального образования. Проводить совещания с привлечением представителей общественности в реализации проблем города или какой-либо определенной государственной структуры.

Итак, чтобы поднять престиж муниципальной службы, необходимо и дальше развивать все ее направления в комплексе. Это касается и совершенствования управленческой структуры, и повышения кадрового потенциала, воспитания кадров, способных мыслить неординарно, быстро ориентироваться в меняющихся условиях. Также необходимо пересмотреть оценочные факторы по зачислению кандидатов в кадровый резерв муниципальной службы. Обратить особое внимание на профессиональную подготовку специалистов, задействованных на муниципальных должностях.

Профессионализм муниципальных служащих, прозрачность и беспристрастность деятельности органов местного самоуправления призваны повысить доверие граждан к власти на местах, привлечь представителей общественности к участию в управлении территорией или решить проблемы определенного государственного органа.

Библиография:

1. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность: монография. - M.: Волтерс Клувер, 2014. - 248 с.

2. Магомедов К.О. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы функционирования и развития. Материалы социологического исследования. - М., 2015.

3. Организация муниципальной службы в условиях модернизации законодательства [Электронный ресурс]. - URL: http://www.bestreferat.ru/referat-280731.html.

4. Проказина Н. В. Социальный портрет муниципального служащего: общественный вызов и социальная практика // Образование и общество. - 2015. - Т. 2. - № 91. - С. 95 - 100.

5. Проказина Н. В., Старых Н. П. Особенности формирования имиджа органов местного самоуправления // Среднерусский Вестник общественных наук. - 2010. - № 4. - С. 71- 78.

6. Скобликов П.А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в современной России. - M.: Норма, 2010. - 272 с.

7. Ушакова Н.В., Стрижова А.Ф. Имиджело-гия: Учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2009.

1. Andrianov V.D. Biurokratiia, korruptsiia i effektivnost" gosudarstvennogo upravleniia: istoriia i sovremennost": monografiia. - M.: Volters Kluver, 2014. - 248 s. (In Russ.)

2. Magomedov K.O. Mestnoe samoupravlenie v Rossiiskoi Federatsii: problemy funktsionirovaniia i razvitiia. Materialy sotsiologicheskogo issledovaniia. - M., 2015. (In Russ.)

3. Organizatsiia munitsipal"noi sluzhby v uslovi-iakh modernizatsii zakonodatel"stva- URL: http://www.bestreferat.ru/referat-280731 .html.(In Russ.)

4. Prokazina N. V. Sotsial"nyi portret munitsi-pal"nogo sluzhashchego: obshchestvennyi vyzov i sotsial"naia praktika // Obrazovanie i obshchestvo. - 2015. - T. 2. - № 91. - S. 95 - 100. (In Russ.)

5. Prokazina N. V., Starykh N. P. Osobennos-ti formirovaniia imidzha organov mestnogo samou-pravleniia // Srednerusskii Vestnik obshchestven-nykh nauk. - 2010. - № 4. - S. 71- 78. (In Russ.)

6. Skoblikov P.A. Aktual"nye problemy bor"by s korruptsiei i organizovannoi prestupnost"iu v sovremennoi Rossii. - M.: Norma, 2010. - 272 s. (In Russ.)

7. Ushakova N.V., Strizhova A.F. Imidzhelogi-ia: Uchebnoe posobie. - M.: Izdatel"sko-torgovaia korporatsiia «Dashkov i K», 2009. (In Russ.)

Создание атмосферы нетерпимости к любым проявлениям коррупции, это одна из самых сложных задач, стоящих перед Россией. В первую очередь, органы муниципального управления обязаны культивировать антикоррупционную культуру внутри собственных организаций.

Результатом этой работы должно стать формирование у муниципальных служащих устойчивых представлений о служебной этике, основанной на поддержании авторитета и репутации органа власти, соблюдении требований к служебному поведению.

Одним из инструментов решения этой задачи является подготовка единой концепции о критериях честности в сфере муниципальной службы и принятие Кодекса профессиональной этики служащего. Сегодня Россия является одной из немногих стран, которая не имеет подобного документа.

Важно обеспечить внедрение системы мер материального и морального стимулирования антикоррупционного поведения.

Необходимо систематически улучшать качество подготовки и переподготовки муниципальных служащих, делая акцент на вопросах морально-этического воспитания и формирования антикоррупционной культуры, для чего могут быть использованы следующие методы и инструменты:

    Внедрение элементов антикоррупционной подготовки в учебные планы высших образовательных учреждений, занимающихся подготовкой будущих кадров муниципальной службы.

    Включение в программы дополнительного профессионального образования муниципальных служащих курсов, направленных на разъяснение основных положений международного, федерального и регионального законодательства по противодействию коррупции, вопросов юридической ответственности за коррупцию, разъяснение ситуаций конфликта интересов и механизмов его преодоления.

  1. Повышение авторитета и престижа государственной и муниципальной службы

Необходимо избавляться от распространения в общественном сознании вредного мифа о том, что во власти «воруют и берут все», который создает стимулы для распространения терпимого отношения к коррупции. В связи с этим требуется реализация комплексной программы мер «репутационного характера», направленной на повышение в глазах общественности авторитета и престижа муниципальной службы.

В частности, может быть полезным:

    введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях муниципального управления;

    поддержка усилий негосударственных организаций по созданию системы общественного контроля за деятельностью органов власти с широким информированием общественности не только о негативных, но и о позитивных фактах.

    Профилактика коррупционных рисков в экономической и социальной сфере

Среди конкретных мер, направленных на профилактику коррупции в сфере социальных и экономических отношений государства и граждан можно указать следующие:

    Разумная коммерциализация части социальных (в том числе коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкурсов, которые приведут к конкуренции и, соответственно, превратят коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг.

    Делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) - одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы.

    Эффективной превентивной мерой против взяточничества и злоупотреблений является детальная регламентация в нормативных документах служебной деятельности чиновника. Перечень запрещенных вариантов поведения муниципальных служащих должен быть известен каждому.

Важно обеспечить введение в действие стандартов государственных услуг и административных регламентов, которыми установлены нормы управленческих процессов, а также показатели результативности, обеспечивающие полное и эффективное исполнение функций органов исполнительной власти.

Сокращению коррупции способствует, в частности, создание прозрачных легальных форм взаимодействия предпринимательских структур и органов власти.

Одной из таких форм является законодательно урегулированная лоббистская деятельность, обеспечивающая представление интересов различных групп в процессе принятия решений государственными органами власти. Используя процедуру лицензирования лоббистской деятельности и регистрации лиц, пользующихся такими услугами, можно установить открытую систему правил и разрешенных форм влияния на представителей органов власти в целях защиты интересов различных групп лиц.

С. Боженов
К. Харченко

В настоящее время на территории г. Белгорода реализуется Стратегия развития города Белгорода до 2025 г. и план действий органов местного самоуправления на 2007-2011гг. Разработка данной Стратегии потребовала тщательно проработать основания управленческой деятельности.

Администрацией г. Белгорода предприняты практические шаги по внедрению в муниципальное управление современных научных подходов.

Во-первых, управление реализуется не только на основе административного принципа, но и программно-целевого: на настоящий момент на территории города действует 28 целевых программ.

Во-вторых, обеспечивается принцип социальной ориентированности управления: акцент смещен с макроэкономических показателей на индикаторы качества жизни населения.

В-третьих, предпринимаются попытки сделать результаты управленческой деятельности измеримыми, а значит, контролируемыми и совершенствуемыми.

Организационной мерой повышения научного содержания управления является создание городской администрацией муниципального учреждения «Институт муниципальных проблем». Институт ведет свою деятельность по трем направлениям: муниципальная статистика, муниципальная социология и научно-методологическая поддержка разработки целевых программ в развитие Стратегии. В Институте работают как практики, имеющие большой опыт управленческой деятельности, так и ученые - представители университетской науки. В то же время декларирование перехода к научно обоснованному управлению - важный, но недостаточный шаг для получения необходимых результатов. В современных условиях наиболее значимым фактором успешной реализации Стратегии являются квалифицированные кадры муниципальной службы.

К сожалению, на сегодняшний день система организации муниципальной службы не лишена недостатков: многие служащие профессионально выполняют свои функции, но не задумываются о целях своей деятельности, не могут самостоятельно ставить задачи и подбирать адекватные измерители эффективности своего труда. Точно так же управленческие решения зачастую не подкрепляются необходимым аналитическим обоснованием, в частности, далеко не всегда имеется понимание того, какую альтернативу действия следует выбрать исходя из статистических и социологических данных. Отсюда возникает необходимость в использовании научных знаний с целью развития кадрового потенциала муниципальной службы.

Объектом регулирования должны являться муниципальные кадры - муниципальные служащие и иные работники администрации города и муниципальных учреждений, выполняющие управленческие функции. Цель программы развития муниципальных кадров должна быть выражена в лаконичной формулировке, исключающей вопросы об отнесении к ценностям более высокого порядка, например «повышение эффективности муниципального управления». Данная формулировка несколько шаблонна, однако ее конкретизация приведет к дублированию задач.

Для полномасштабного достижения цели необходимо корректно определить перечень задач, которые должны быть:

1) достаточными, учитывающими все стороны объекта регулирования;

2) относительно обособленными, не сводимыми друг к другу;

3) предполагающими конкретные мероприятия по их выполнению;

4) реалистичными, сообразными имеющимся материальным и интеллектуальным ресурсам.

Среди задач программы развития муниципальных кадров особенно выделяется формирование профессиональной компетентности, под которой мы понимаем прежде всего способность успешно решать стратегические задачи экономического и социального развития города.

Компетентность - важная, но не единственная составляющая службы в органах местного самоуправления и подведомственных структурах. Поскольку на муниципальном уровне сохраняется бюрократическая модель управления, основанная на системе должностей и распределении обязанностей, необходимо создать такие условия, при которых организация управленческого аппарата была бы оптимальной, не создавала бы препятствий для инициативных работников. Отсюда возникает следующая задача программно-целевого регулирования - совершенствование организационной структуры управления городом.

Помимо управленческих знаний и четкой организации труда, для эффективной работы муниципального служащего необходима мотивация деятельности, откуда вытекают задачи повышения престижа муниципальной службы и развития корпоративной культуры. Обе эти задачи подразумевают обеспечение социальных гарантий кадров муниципального управления и направлены на решение проблемы «утечки мозгов» в коммерческие организации. Наконец, в ранг задачи рекомендуется поставить материальное обеспечение деятельности муниципальных кадров. Уточним, что инновационность как общее требование к целевым программам (в
отличие от смет расходов на текущую деятельность) не позволяет в данном случае вести речь о мебели. Здесь подразумеваются средства информатизации деятельности и программные продукты, поэтому точнее было бы говорить о материально-информационном обеспечении управления.

На наш взгляд, приведенный перечень задач на данный момент является исчерпывающим, его уточнение и дополнение оказывается лишь изменением объемов понятий. Так, «формирование условий деятельности муниципальных кадров» - менее удачная формулировка, поскольку объединяет материальные, организационные и иные аспекты. Если разделить информационное и материальное обеспечение, последний пункт будет недостаточно подкреплен мероприятиями.

Формулировка «повышение престижа муниципальной службы» имеет преимущество перед «обеспечением социальных гарантий», поскольку не делает эти гарантии самоцелью, а ориентирует их на решение явной кадровой проблемы. Единственное - можно было
бы добавить к задачам организацию борьбы с коррупцией, если это направление не реализовано в программах обеспечения безопасности муниципального образования. Способы решения данной задачи обсуждаются, в частности, в статье В. Бондаря2. Задачи муниципальной программы, как бы четко они не были определены, будут решаться только в случае грамотного подбора программных мероприятий.

Проанализируем мероприятия по блокам в соответствии с логикой поставленных задач.

1. Повышение профессиональной компетентности муниципальных кадров. Данная задача (она же - раздел программы) подразумевает множество мероприятий, которые необходимо подчинить единой логике. В качестве критерия обозначения подразделов определим кадровые технологии. Не будет противоречивым утверждение о том, что подавляющее большинство кадровых технологий непосредственно направлены на сферу компетентности.

Итак, первая технология - обучение кадров. Данное направление реализуется и без программного регулирования, однако задача программы состоит в том, чтобы превратить разрозненные мероприятия в целостную систему, а также убрать с них налет ведомственности, то есть сместить акцент с процесса («проходил переподготовку») на результат («научился»).

Обучение кадров реализуется прежде всего через подготовку, повышение квалификации и переподготовку в учебных заведениях. Проблема состоит в том, что обучение зачастую превращается в формальность: мотивация научения подменяется мотивацией скорее сдать экзамены и получить аттестационный документ. Решение данной проблемы видится нам в разработке особого механизма взаимодействия управленческого органа с учебным заведением. В частности, слушателю в момент поступления на учебу может быть дано индивидуальное задание по решению некоторой актуальной проблемы, а после обучения от него ожидается научно обоснованный подход к выполнению этого и других заданий. Также возможна внутренняя проверка усвоения знаний и выработки навыков.

Также путем программного регулирования следует раскрыть возможности обучения на рабочем месте, которое бы реализовывалось в двух вариантах: через обучающие мероприятия и создание условий для самостоятельной подготовки. К обучающим мероприятиям относятся лекции по актуальным проблемам управления, семинары и тренинги по типу проводимых в коммерческих организациях, а также научно-практические конференции и круглые столы. Самостоятельная подготовка предполагает выпуск в рамках целевой программы учебных пособий, в особенности по вопросам стратегического планирования, а также периодического издания, пропагандирующего успешный опыт организации различных видов деятельности.

Особое, пока еще малоиспользуемое направление обучения на рабочем месте - ротация кадров. Данный термин мы собираемся использовать лишь в одном из возможных смыслов: как способ обучения, а не как форму борьбы с местничеством. Примером именно такой ротации является используемая в Канаде технология «Обучение менеджменту» (MTP)

3. В рамках образовательной программы участник получает четыре последовательных карьерных назначения сроком на один год каждое. Эти назначения предполагают помимо должностных обязанностей ведение отчетной документации и прохождение экзаменов.

Вторая технология - оценка муниципальных кадров. Процедуры аттестации и квалификационного экзамена необходимо превратить в работоспособную технологию. В настоящее время в рамках оценочных процедур делается акцент на проверке знания законодательства, тогда как в практической деятельности наиболее востребованным является творческий подход к решению задач управления. В самом деле, нужное законоположение быстро находится в системах «Гарант» либо «КонсультантПлюс», но гораздо труднее найти адекватный способ его применения на практике.

Существуют специальные тестовые программы для оценки работников управленческой сферы, однако следует обратить внимание на то, что если практически у всех получается результат в 89-99%, это показывает не высочайший уровень компетентности, а недоработку авторов программы. Результаты тестов должны быть более дифференцированы, чтобы можно было учесть различный характер знаний (философский, технологический и т. д.) и по высоким результатам выявить поистине талантливых людей.

Третья технология - подбор и расстановка кадров. Часть мероприятий в рамках данной технологии следует посвятить работе с кадровым резервом. Так, необходимо практиковать конкурсный отбор для включения в резерв, обучающие мероприятия и оценку потенциала лиц, состоящих в кадровом резерве. Чтобы раскрыть потенциал роста работников административных структур, необходимо шире использовать проектное управление, причем не как разовый способ решения задачи, а как технологию в полном смысле этого слова. Проектное управление, частично уже реализуемое в администрации г. Белгорода, предполагает создание рабочих групп из представителей различных структурных подразделений, занимающих различные должности - как руководителей, так и специалистов. В рабочей группе определяется руководитель из числа подчиненных, который организовывает работы по решению частной проблемы. Таким способом этот служащий приобретает управленческие навыки, а организатор проекта проверяет его лидерские качества. Также организатор соотносит выявленные навыки остальных участников проекта с теми, которые требует от них занимаемая должность. Результаты целенаправленного наблюдения фиксируются и затем учитываются при кадровых изменениях в структуре административного органа.

Рассматриваемая технология выиграет от такого мероприятия, как «перекрестные стажировки». С одной стороны, в некоторых городах, в частности в Белгороде, организуются стажировки преподавателей университетов, читающих курсы по управленческим специальностям, на базе городской администрации. Стажировки предназначены для того, чтобы, во-первых, повысить качество обучения в вузах за счет усиления практической направленности, а во-вторых, обеспечивать знакомство руководства города с потенциальными консультантами, рецензентами и экспертами нормативных и программных документов, а возможно, и будущими работниками подразделений администрации. С другой стороны, значимый эффект для управления могут дать стажировки муниципальных кадров в университетских лабораториях и на хозяйствующих субъектах города. Особая роль в рамках подбора кадров должна отводиться притоку молодых специалистов. Программным мероприятием в данном русле должна быть организация конкурсов молодых ученых, аспирантов и студентов, посвященных управлению городским хозяйством.

Итогом мероприятий, направленных на повышение профессиональной компетентности, должно стать формирование кадров, способных эффективно решать стратегические задачи экономического и социального развития города.

2. Совершенствование организационной структуры управления городом

Данное направление подразумевает в узком смысле совершенствование регламентации деятельности муниципальных кадров, а в широком - создание системы научной организации труда работников городской администрации. Регламентация деятельности должна вестись по двум направлениям.

Во-первых, это разработка реестра функций подразделений администрации города и муниципальных учреждений.

Во-вторых, это проведение анализа положений о структурных подразделениях администрации города на предмет соответствия выполняемых задач и функций полномочиям, закрепленным федеральным и региональным законодательством за органами местного самоуправления.

Анализ положений о структурных подразделениях призван помочь выявить барьеры, возникающие на пути проходящих процессов, а также структурировать внутренние и внешние коммуникационные взаимодействия.

Создание системы научной организации труда предполагает, в частности, аттестацию рабочих мест каждого муниципального служащего, а также хронометраж рабочего дня с целью реализации принципа эргономичности и исключения простоев в работе по вине системы.

3. Внедрение механизмов мотивации труда, направленных на повышение престижа муниципальной службы

Одна из проблем недостаточной профессиональной компетентности муниципальных служащих заключается в относительно низком престиже самой службы в органах местного самоуправления, в результате чего профессиональные экономисты, юристы, социологи и другие специалисты выбирают работу в коммерческом секторе. Следовательно, повышенное внимание к мотивации управленческого труда активизирует приток на муниципальную службу как молодых специалистов, так и опытных управленцев. Последние, возможно, будут переезжать из других регионов, а также приходить из иных организаций города на условиях постоянной работы либо совместительства.

Мотивация предполагает меры материального стимулирования и социальной поддержки. В настоящее время в основе механизмов материального стимулирования должен быть вопрос не «Сколько платить муниципальному служащему?», а «За что платить муниципальному служащему?». Необходимо создать такие условия, чтобы работник администрации понимал: его труд, в особенности инициатива в деле реализации стратегических задач, будет соответствующим образом вознаграждаться.

Обеспечение социальных гарантий муниципальных кадров, на наш взгляд, предполагает три направления.

Во-первых, это забота о здоровье, или, как принято сейчас говорить, «реализация здоровьесберегающих технологий». Данное направление включает диспансеризацию служащих и обеспечение их санаторно-курортным лечением. Возможно также приобретение медицинских страховых полисов с расширенным пакетом услуг. Чтобы обеспечивать не только физическое, но и психологическое здоровье, целесообразно организовать при городской администрации комнату психоэмоциональной разгрузки.

Во-вторых, это улучшение жилищных условий. Поскольку данная мера не может быть реализована для всего населения города, работникам администрации невозможно будет дать очевидные преимущества. Однако, чтобы привлечь либо поощрить ценных специалистов, возможна частичная поддержка участия служащих в программах индивидуального жилищного строительства.

В-третьих, это забота об интеллектуальном росте. Помимо рассмотренных программ повышения профессиональной компетентности, может быть реализована поддержка служащих, работающих над диссертационными исследованиями прикладного характера.

Этим можно одновременно обеспечивать удовлетворение потребностей в самоуважении и самореализации, а также практическую пользу от исследований, которые могли бы реально помочь решить ту или иную муниципальную проблему.

4. Развитие корпоративной культуры

Корпоративная культура? это целенаправленно формируемая система норм и ценностей, служащая регулятором организационных отношений. Необходимость решения задачи формирования корпоративной культуры вытекает из того, что предыдущая задача - повышение престижа муниципальной службы - обеспечивает приток ценных кадров, однако недостаточно мотивирует их работать единой командой на благо муниципалитета. Помимо социальных гарантий, для закрепления специалиста на рабочем месте необходимо идеологическое воздействие, которое как раз и обеспечивается корпоративной культурой.

Муниципальные служащие должны гордиться тем, что им доверено непосредственно участвовать в реализации стратегии развития города. Важно, чтобы идеология, заложенная в корпоративной культуре администрации, распространялась за пределы административных зданий и обеспечивала муниципалитету поддержку граждан.

Корпоративная культура включает социальный, символический и материальный аспекты, в соответствии с которыми могут быть сформулированы, в частности, следующие мероприятия:

  • кодекс чести муниципального служащего;
  • присяга при поступлении на муниципальную службу;
  • значок «Муниципальный служащий города Белгорода»;
  • организация спортивных и культурных массовых мероприятий;

5. Материально-информационное обеспечение деятельности муниципальных кадров

Внедрение организационных технологий работы с кадрами невозможно без их подкрепления материальными ресурсами, при этом акцент должен быть сделан на тех из них, которые являются атрибутами информационного общества.

К сожалению, немалая доля муниципальных служащих далека от современных информационных технологий, что уже не может не сказываться на эффективности работы. Соответственно, необходимо не просто приобретать оборудование и программные продукты, но и научить ими пользоваться.

Следует автоматизировать как можно больший объем деятельности, введя информационные системы, например:

  • электронный документооборот;
  • систему муниципального информационного обеспечения и управления;
  • автоматизированный комплекс архивирования и работы с документами;
  • систему электронных услуг для населения.

В конечном счете результатом программы развития муниципальных кадров должно стать формирование нового типа муниципального служащего, обладающего широким кругозором, компетентного, способного не только действовать по образцу, но и предлагать новые модели действия, ставить во главу угла не функции, а стратегические задачи.